东莞养猪禁猪 政府均是操控手

　　始于2007年11月26日召开的广东省东莞市第32次党政领导班子联席会议研究决定，从2009年1月1日起，全市禁止养猪，这个被公众称为“史上最牛禁令”绵延至今，仍然没有真正意义上的终局。尽管被地方政府视为“污染”的猪场接连被清走，尽管腾出的土地让地方政府有了更多的财政可能，但数以千计的猪农，却不得不成为这一“史上最牛禁令”的牺牲品，巨额的投资在政府的行政命令下，化为乌有。让猪农无法理解的是：无论是最初的产业投入还是如今的覆水难收，背后的操盘者都是地方政府，如此翻手为云覆手为雨的方式，如何体现科学的决策机制？一个科学的具有可持续性的决策，绝非牺牲一部分人的利益来成全另一部分人，所以，至今余波不断的东莞禁猪事件，也在公共决策如何落实民意基础方面，给更多的地方政府提供了思考的空间……

　　从1999年开始筹建养猪场，截至去年养猪场资产评估达到1500万元的彭国平，如今完全过得不是一个“千万富翁”应有的生活，不仅没有所谓的歌舞升平，反而如“做贼般的东躲西藏”，因为，在2009年东莞强硬出台禁猪令之后，在2012年又增大了禁猪令的地域范围，彭国平受到波及，猪场很快被政府强令关闭，但当初贷款进行的投资以及其他社会借款，也随着拆除而付之东流。为了躲避催债，彭国平心神俱疲，在整个东莞，能够体会到彭国平同样绝望的养猪户，接近千人。

　　“史上最牛禁令？” 彭国平1981年毕业于广东惠阳农校，喜爱畜牧兽医这一行，从毕业起彭国平学以致用就与养猪行业有着紧密的联系。“1999年开始筹建养猪场的时候，在工商银行大朗镇办事处用父亲的房子抵押，贷了100多万，另一个股东拿了200多万，加上自己的下岗补贴，才凑到500来万初期开办费用。”彭国平回忆，“经过多年的打拼，养猪场的规模不断扩大，在2011年，又从建行塘夏办事处贷款，购置自动化设备。因和管理区签订的合同到2034年才到期，便逐年投入，完善硬件设施，攒了钱就投进去，到去年评估时资产已经达到了1500多万。”

　　事实上，就在彭国平不断扩大养猪场规模的时候，东莞市政府已经开始意识到，“养猪行业不适合本地政府的产业格局，调整势在必行。”时任市长的李毓全就表态：“从生产发展来看，养猪并不划算。”

　　于是，在2007年，东莞市政府决定：从2009年1月1日起，全市禁止养猪。政府给出的理由是：首要原因是东莞环境容量日趋窘迫，不堪承受养猪业的污染之重。东莞市政府提供的资料表明，一头猪排放的污染负荷相当于7—10个人排放的污染负荷。东莞现有75万头生猪，要新建一座日处理132万吨的污水处理厂，才能有效净化处理。按照现在每吨0.8元的污水处理费计算，一年需要4亿多元污水处理费。为了能够将禁猪令贯彻到底，东莞市还提出了“四步走”：到2007年12月15日，对暂缓清理的养猪场进行核查，实行统一管理；2007年年底前对所有非暂缓清理的养猪场进行彻底清理；2008年底之前，对包括暂缓清理在内的所有养猪场进行全面清理；2009年1月1日起，全市范围内停止所有生猪养殖活动，仍进行生猪养殖活动的场所“发现一个、清理一个、查处一个”。

　　然而，无论是决策目标还是具体措施，都缺少对养猪户的相关办法，于是诸多养猪户表示：对政府设立的“禁猪”大限，实在没法接受。为什么都要吃猪肉却不让养猪，政府在制订这项政策时有没有考虑到养猪户的利益？我们的出路何在？一头猪从配种到上市要10个月的时间，投资风险大、回报期长，实在不容易。可这么多年来，都是靠自己摸索着经营，政府在养殖、治污方面从来没有过任何指导性的意见。如果政府加强指导，生猪行业是可以实现循环利用的绿色产业，政府为何要以环保的名义一棍子打死呢？如果实现禁养，辛辛苦苦经营的猪场将怎样寻找发展的后路呢？我们心里感到很迷茫和不安。彭国平所在的谢岗镇并非没有幸免的机会，东莞市环境保护局谢岗分局相关负责人透露，2010年谢岗镇就跟东莞市农业局提出：谢岗这么穷，能不能将谢岗列为东莞市生猪养殖基地？后来，“市农业局同意了。可是到今年年初，在东莞市的联席会议上，因为靠近石马河的缘故，谢岗生猪养殖基地被‘一票否决’，谢岗的生猪非清不可。” 据当地政府披露，截至去年7月初，谢岗镇累计关闭的养殖场占总数的82.03%，清理生猪61119头，占总数的77.29%。谢岗镇环保分局相关负责人称，接下来的推进工作将会越来越难，但谢岗镇各村仍将继续加大清拆力度，将余下的违规畜禽养殖场全部清拆完毕。猪农的合法利益遭受到了巨大损失，所以，在诸多养猪户的鼓噪下，这个旨在“清除污染”的禁令，被媒体冠以“史上最牛禁令”。

　　缺少落在实处的安置对于这种冠名，当地政府备感委屈，时任东莞副市长的梁国英就解释：“大量、分散、简陋的畜禽养殖场，不仅严重污染地表水源、污染空气环境，而且六成养殖场采用潲水养殖，易发食品安全事件。

　　“前几年群众写信投诉，人大代表、政协委员多次提出意见，强烈要求整治养殖业污染。其次，东莞仅2465平方公里的土地，聚集了1000多万城市人口，城市化接近80%，保留大量的养殖基地会占用宝贵的土地资源。与此同时，东莞市是以制造业为主的城市，其最大特点是工厂多、外来人口多，不养猪既可以节约土地，又可以减轻当地环境污染的治理难度。

　　“从社会细化分工的角度看，一个城市总是优先侧重发展优势产业，将一些产业淘汰转移出去也有利于其他地区发展生猪生产，各地区之间按照比较优势进行分工。因而，禁养令在东莞32个镇街征求意见时，得到了26个镇的支持。‘禁猪令’是东莞市经过深思熟虑做出的决策，暂时不会做出改变，并且还会由禁养生猪扩大到禁养家禽等。 “但政府会进一步做好相关配套工作，确保猪肉供应，并对猪农进行妥善安置。” 可是，自禁猪令颁布以来，诸多养猪户只体验到政府雷厉风行的拆迁猪场，却未体验到“妥善安置”。彭国平表示，自拆迁后，自己曾多次找到谢岗镇领导，表示自己遵从政府命令拆迁后，但多年的投入殆尽一空，政府希望清走猪场，腾出土地，那么，“就应该对养猪户进行补偿”。但这一诉求，遭到政府回绝，理由是：关闭猪场是政府行为，不可抗拒。生猪产量可达万头的旺旺猪场，养殖规模在桥头镇居首位，因率先采用固液分离技术解决猪粪污染问题，它成了其他猪农竞相学习的模范猪场，不过，猪场负责人苏先生同感损失之痛，为了将猪尽快清理，苏先生通过中介以2600元的低价抛售生猪，比4800元一头的市场价便宜近一半，光生猪的损失便高达300多万元。不仅如此，政府还强拆了猪舍，导致一批养殖设备报废。苏先生心疼地说：“我们的猪场已经采用半自动化喂养设备，每个猪舍还接了风管和地热，光这部分投入就是500多万元。” 苏先生称，几乎所有的猪场都遭遇了与旺旺猪场相同的情况，彭国平补充说：“买一头母猪三千七八百元，卖出去才一千六七百元，一头损失两千余元；幼崽处理给人家，一头才一百多元，而正常生产成本为每头四五百元。” 尽管桥头镇环保分局表示，2012年6月1日至15日期间，凡完成生猪销售并自行拆除相应养殖场的养猪户，可考虑按照0.2元/斤的标准以运费方式实施补贴，最低补贴价格为30元/头，费用由镇村各负担50%，超出上限由各村(社区)全额承担；对于未按时限销售的生猪，原则上不予补贴。但这个补贴政策，在所有养猪户眼中无异于“开玩笑”，正式收到村委的清猪通知是去年5月20日，怎么可能在去年6月15日前将猪清除干净？东莞市环保局局长袁少东表示：“禁养规定是根据东莞的实际情况提出的，工厂多、外来人口多加上养殖场多，造成非常大的污染，东莞不能再承受额外的污染量了。现在东莞的养殖户都没有能力处理污水，挣的是环境的钱。对于这些养殖户的安置工作，市里尚未有一个统一的做法。现在的养猪场大多集中在几个镇，对于他们的安置，将由各个镇去做相关工作，采取措施帮助贫困养殖户寻找出路。加强养殖人员劳动技能培训，解决就业问题。关于补偿问题，因为“四清理”时已有过补偿，这次清理将不再有任何补偿。”

　　禁猪风波后遗症纵观中国各地的行政命令，如东莞禁猪令延绵多年，至今仍存在争议的事情，并不多见，虽然东莞市经贸局局长陈桂明曾解读本地的禁猪令是：“2009年起禁止养猪是以前政策的延续。本来是到2008年就要开始禁止养猪了，现在是考虑到各方面的利益，又多给一年的缓冲期。而且东莞本地养殖户非常少，很多本地人都跑到外地去开规模化的养殖场。东莞本地的养殖场，多数是外地人承包的小规模经营。东莞市政府的思路是，我们没有必要为落后产业的继续存在寻找理由，养猪业的淘汰是东莞产业结构调整的必然结果。” 但数以千计的养猪户是否就理所当然地成为东莞“产业调整”的必然牺牲品，这对于制定公共服务政策的地方政府，仍然是无法回避的关口。广东省社会科学院研究员丁力认为，政府在制定此项公共政策时，表现出了“懒汉政府”的作派，他表示，养猪业既是合法的，也是城市生活所必要的、与民生休戚相关的产业。“禁猪令”剥夺了农民选择养殖生猪的权利，一刀切的“禁猪令”更是“懒汉政府”的作派。养猪业完全可以在政府的指导下，实现“有限有保”，限制分散、传统、小型的养殖，而扶持集中、规模化、现代化的养殖，从而便可减少对环境的污染和破坏。东莞市政府出台“禁猪令”也有一定的合理性。寸土寸金的东莞主动放弃劳动密集型产业，释放土地资源，优先发展最有竞争力的产业。主动实现选择性发展是顺应时代发展要求。只是在这一取舍过程中，不应通过强制性的粗暴的行政直接干预，而应选择合适的时机，调动市场手段和资源来实现产业升级转型。与其一刀切地禁止养猪，不如制定相应的管理法规和产业政策，抬高养猪业的门槛，规范养猪业的排污行为，引导养猪业向环境友好型发展，让一些确实不能达到要求的猪场被市场淘汰出局。

　　事实上，对于东莞的禁猪令，学界并非一味质疑声音，也有学者从更全面的领域，支持这项行政命令，中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生就说：“东莞作为著名工业重镇，其产业优势在工业，而要巩固自己的优势地位，必须在土地等资源的供给上，实行适度的制度倾斜。在土地资源不变的情况下，作出禁止饲养生猪的决定，可能更有利于土地资源的合理利用，也在一定程度上缓解了饲养生猪所造成的污染问题。” “由于中央政府要求各地实行生猪养殖补贴政策，所以，如果禁止饲养生猪，那么，当地政府可以减少相应的财政支出，从而集中更多的财力支持优势产业的发展。” 但无论何种声音，均对地方政府决策过程中提出了可以改进的空间，乔新生认为，东莞市政府在作出这项决策的时候，虽然程序合法，但由于我国长期实行行政主导的公共决策体制，在行政决策的过程中缺乏公众参与，从而使公共决策的民意基础不足。换句话说，行政主导的公共决策体制虽然具有效率较高、决策难度较低的特点，但由于政府既是决策者，也是执行者，所以很容易产生对立情绪，缩小了政府与公众沟通谈判的空间。公共决策从本质上来说属于民意决策。公共决策者在强调决策科学性的时候，必须以民意为本，突出决策中的民意基础。

责任编辑：陈宠霞