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美国的农业政策及其对中国的影响和启示

作者:来源:时间:2008-06-10 15:03点击:

加入世界贸易组织(WTO),将置中国农业于世界农产品市场的影响之下。不少国人对此已有所感知。1然而,很少有人认识到,世界农产品市场本身又深受美国、欧盟等主要农产品出口大国政策干预的影响,并从这个角度来思考加入WTO对中国农业和农民的影响。因此,在美国总统布什于2002年5月13日签署2002年农业安全和农村投资法后,对于这一可能事关亿万中国农民身计的事态发展,除了中国政府做出低调的公式化的反应外,中国新闻界和农业问题专家基本采取了不闻不问的姿态。 本文正是针对这一状况而作。我将首先概述美国农业政策的发展,然后讨论其对中国的启示和影响。所谓启示,考虑的是中国可以从美国的经验中学习什么的问题。所谓影响,关系到加入WTO后的中国,如何应对美国农业政策变动对中国农业发展的影响的问题。 美国农业政策的发展 美国联邦(中央)政府的农业政策,是三个因素变动相互作用的结果。其一是土地、人口、和气候等自然因素,其二是市场因素,其三是政治因素。美国自建国以来的农业政策发展,大抵可分作两大阶段。20世纪20年代以前,美国政府对农产品市场基本采取自由放任不干预的政策,但通过对经济基础的投资,促进农业的发展。自20世纪30年代以来,美国政府通过财政补贴等手段,直接干预农产品市场。 自由放任与农业促进 同所有其他国家一样,美国的经济发展,也是从农业起步的。早期殖民地各州,无不以生产出口农产品和原材料为其经济命脉。19世纪初叶,农产品占美国出口价值总额的75%。在30年代,75%以上的烟草,80%以上的棉花出口国外。直到南北战争时,单棉花一项便占美国出口额的一半以上。 19世纪后半叶,随着西部疆土的开拓,美国的可耕地增长了两倍。农产品的价格,虽然在南北战争后一度急剧下跌,但此后的半个多世纪期间,相对于非农产品而言,仍呈螺旋式上升趋势。其主要成因有三。第一,来自欧洲的需求大幅度增加。外国市场吸收了三分之一的新增农产品。新增小麦产量的近半数销往海外。第二,美国国内城市和移民人口的增长,刺激对农产品的需求。第三,随着工业化的展开,美国农业生产率增长幅度,远远低于制造业生产率的增长。 从南北战争到20世纪20年代,美国政府对农产品市场价格的波动涨落,采取了不干预不介入的政策。但它并非全然消极无为,而是采取一系列投资政策,间接或直接地促进了美国农业的发展。首先,联邦政府以及许多州政府对运河和铁路的大力投资,大大地降低了农产品的运输成本。南北战争后美国农产品出口的增加,在很大程度上得益于运输成本降低,而提升了美国农产品在欧洲市场上的竞争力。 其二,从1862年起,联邦政府开始实行一系列专门针对农业发展的政策措施。1862年,林肯总统签署了赠地大学法案(The Land-Grant College Act)和宅地法案。前一法案规定联邦政府向各州无偿赠送国有土地,各州必须利用所得土地及其收益建设以农学和工学为主科的大学。后一法案则规定,凡连续耕种国有地5年的农户,只需缴纳规定的证件费,即可获得160英亩国有土地的所有权。同年,美国农业部成立。1987年,美国国会通过法律,在各州建立由联邦政府出资建设运营的农业试验站。在1862年之后的三十年里,美国农业部的支出以年均13.2%的速度增长。 美国联邦政府自19世纪后半叶实施的一系列支农政策措施,不仅是美国领土扩张,人口增加,工业化加速等社会经济变化的结果,而且是其政治制度及政治势力变动的产物。此处仅以赠地大学法案的通过为例说明。6 此法案由来自佛蒙特州的众议员莫利尔(Justin Morrill)提出。根据该提案,各州按其拥有的参议员和众议员人数,从联邦政府无偿获得国有土地(按每名众议员或参议员分得30万英亩土地计)。此项提案,得到地少人多的东部各州议员的强烈支持。但是,由于联邦政府持有的"国有土地"几乎完全坐落在西部,西部各州议员担心,该提案一旦成为法律,可能使广大的西部土地,被东部巨商用作投机。一位代表威斯康辛州的议员批评该提案"要把整个西部变成纽约的领地。"西部议员还担心,赠地大学法案可能有碍宅地法案和要求联邦政府资助修建横贯美国东西的大陆铁路的铁路法案的通过。这两个法案,是西部开发的关键,为西部议员所力争。 由于西部议员的反对,赠地大学法案一度搁浅,未能通过国会专门委员会一关。但它最终仍于1862年和宅地法案先后在国会通过。其中原委,盖由美国的民主选举制度决定。1862年是大选年。在国会中占有多数的共和党若争取不到中西部的选票,则无胜选的可能。1860年共和党于芝加哥召开的全国代表大会做出支持宅地法案和修建大陆铁路的决议。随着1862年大选的临近,对于共和党来说,推动宅地法的立法,成为其胜选的必须。如一位历史学者所言,"共和党在中西部的地位是如此虚弱,以致于不容它的竞选班子在没有通过宅地法的情况下,面对广大的中西部选民。 於是,共和党领导阶层在1862年5月在国会内推动宅地法的通过。西部议员则桃李相报,不再反对赠地大学法案。堪萨斯州参议员波默罗伊表示,"他们 (东部议员) 既然已几乎全都对宅地法案投了赞同票,而永远不再染指那些土地,因此,东部各州应该获得大学赠地。" 宅地法和赠地大学法于1862年同年通过,是代表东西部的议员们利益交换 (logrolling) 的结果。 财政补贴与直接干预 尽管有上述种种政府的支农措施,南北战争之后的美国农业发展,一直是在起伏不定的状态中进行的。尤其在第一次世界大战与大萧条期间,美国农业遭遇到前所未有的大起大落局面。在大战的初期,美国农业的总纯收入为36亿美元。到1919年,达93亿美元。但仅在两年后,收入便陡降至37亿美元。此后,在20年代,农业收入逐步升至61亿美元,但到大萧条的32年再度跌至19亿美元。1932年,农业仍雇用四分之一的美国劳动力,但在已大大减少的国民收入中,农业仅占7%左右。不少债台高筑陷入贫困的农民铤而走险。他们或截堵运往城市的粮食,或聚众闹事,暴力抗法,威胁执法者的人身安全。 导致农业危机的直接原因是农产品价格大幅度下跌。按不变价格计算,1932年的小麦价格仅为1925年价格的四分之一。1从1929年到1932年,棉花、小麦、稻米等农产品平均价格下降了一倍多。1929年,一蒲式尔玉米值80美分。1932年,只值32美分。 救助农业是罗斯福新政的主要任务之一。罗斯福政府的农业政策的核心是通过政府干预来控制农产品价格,以避免谷贱伤农。为达到此目的政府采取了一系列措施。其要者一是鼓励农民撂荒部分耕地(休耕),政府予以货币补偿。此措施意在减少农产品供给,以抬升农产品价格。二是政府贷款价格支持制度。具体做法是,任何农户在谷物收获之后,可将它们封存入仓。然后以谷物为抵押,向联邦政府农业部管辖下商品信贷公司贷款。政府规定每一单位的谷物值多少贷款(贷款价格)。一笔商品信贷公司贷款的数额等于封存谷物的数量与贷款价格的乘积。如果谷物价格上升至大於贷款价格的水平,农户可将它们出售,以现金偿还贷款。如果价格未升至大於贷款价格的水平,农户则可用抵押的谷物偿还贷款。农户自愿参加政府的贷款价格支持体系。但凡参加此体系者,必须与政府签订休耕合同。换句话说,唯有与政府签订休耕合同者,方可享受政府贷款价格支持的待遇。 从30年代到60年代中叶,由商品信贷公司实施的农产品价格支持制度,一直是美国农业政策的中坚。政府贷款价格事实上成为农产品的“盆底”价格。它起到了支持农产品价格的作用。例如,从1948年到50年代末,除了51和52年因朝鲜战争,玉米的市场价格高于政府的贷款价格外,其余各年或者两者持平,或者后者高于前者。由于政府的保护价经常高于市场价,农民往往放弃其抵押给政府的谷物,不归还贷款,以获取保护价大於市场价的利益。这样做的结果使美国政府持有大量农产品。1959年,商品信贷公司所持有的玉米,棉花和小麦分别占年产量的4分之1,3分之1,和2分之1强。为了消化商品信贷公司所持有的谷物,美国政府于1954年通过对外粮食援助法(PL-480)。至1960年,美国一半小麦的出口,是通过该项目进行的。从1961起,美国开始实施向贫穷阶层提供免费食品的食品卷项目。其主要目的之一也是为了支持农产品价格。 从1970年代起,美国政府放弃农产品价格支持的政策,取而代之直接向农户发放现金补贴。其具体做法大体是,政府每年设定农产品目标价格,按市场价格小于目标价格的差额,向农户支付现金补助。这样做对美国最大的好处是增加了美农产品在世界市场的竞争力,而旧有的价格支持制度则有害于其国际竞争力。事实上,美国用现金补贴政策取代价格支持政策的主要原因之一,是应对来自欧洲共同体国家农产品出口能力扩张的压力。美国政策的改变,起到了立竿见影的效果。1971年,美国农产品贸易盈余为19亿美元,1981年则增至270亿美元。 自1970年代以来,世界粮食市场价格除了在两次石油危机期间 (1974 -1976,1978-1981)90年代中叶,一度高于美国政府的目标价格外,其余大部分年份,均低于目标价格。两者之间差额在80年代中叶达到高峰。为此,从1986年到1989年,美国政府对农民的现金支付均在100亿美元之上。1987年的支付额接近170亿美元。 1996年,克林顿总统签署联邦农业改进和改革法(又称农业自由法),首次从法律上把政府对农业的支持和补贴同农产品价格脱钩。该法案规定,在1996年到2002年7年期间,政府逐年向农民支付的现金补助,将固定不变,不再受农产品价格变动的影响。其总金额将从1996年的56亿美元,降至2002年的40亿美元。该法案预计,在7年期间,政府对农民的现金补贴总额为360亿美元。这一计划数额,大大低于1990年至1995年6年间政府对农民的实际现金补贴552亿美元。这一法案当时被誉为美国政府自新政以来最重要的市场导向改革。 然而,美国政府在1996年到2002年所实际支付的农业现金补贴,远远大於其1996年农业法计划的360亿美元。仅在1996年至2000年5年间,美国联邦政府向农民支付了616亿美元的现金。1999年和2000年的支付额均超过了200亿美元。导致这一情况的直接原因是由美国国会通过、克林顿总统签署的一系列农业救济紧急法案。由国会通过布什总统签署的2002年农业安全和农村投资法案,计划在2002至2111十年间向农业提供1900亿美元(年均190亿美元)的巨额补贴。这个法案与1996年农业法案最大的不同,在于它又把政府对农业的补贴和支持同农产品价格变动挂起钩来,把1996年的市场导向的改革法律一笔勾销。 美国政府自1930年代新政以来对农业持续不断的支持和补贴,是决定二战后美国农业发展最重要的因素之一。政府的农业政策保证农民有较高的稳定收入,从而使他们有信心投资农业新技术,如杂交品种,大型机械,和化肥农药。农业政策奖励高度专业化,资本密集的农业生产方式。因为这种方式能够大幅度地增加农产品产量,而农户生产的农产品越多,则其获得的政府补贴也越多。例如,1997年,拥有1000英亩以上耕地的大农场,仅占全美农场总数的9.2%,但却占有 66.1%的耕地, 并获得48.4%的政府补贴。 尽管美国有得天独厚的农业资源,发达资本主义市场,但美国农业能造就成为一个资本、技术密集型,极具国际竞争力的产业,同美国政府的积极政策支持,是分不开的。 为什么美国政府能够持续不断地向农业提供支持和补贴?按照新古典主义也即西方主流经济学的观点,政府干预农业市场是有碍于经济发展的。在新古典主义经济学里,唯一可能被用于粮食市场干预合法性辩护的理论是粮食市场的不完善性。同其他大多数商品相比,粮食的生产和消费受价格和收入因素的影响较低。用经济学的话来说,粮食的价格收入弹性较低。从需求方面看,粮食恐怕是价格和收入弹性最低的商品。人们不会因粮食价格上涨而减少其维持生命所必须的粮食消费,也不会因为收入的增加而大幅度增加粮食消费。从供给方面看,粮食的低价格弹性是因为单个农户无法预知市场对粮食的需求量,而在播种之后,单个农民难以根据市场行情变动调整当年的生产。因此,如果没有政府的调控和干预,粮食的市场价格难免于大起大落。产量的些微变化,往往导致粮食价格的大幅度振荡,最终导致粮食市场在供不应求和供过于求之间来回振荡。农产品市场的完全市场化,不仅有损于农民的利益,而且有损于整个社会的利益。 但是,粮食市场的不完善性,是一个规范性概念。它可以为美国政府的农业政策提供理论辩护,但并没有解释为什么美国政府能够持续不断地向农业提供支持和补贴。唯有从政治的角度,方能解释这个问题。 具体而言,美国农民手中的选票,决定美国政府能够持续不断地向农业提供政策支持。毫无疑问,农民是美国农业政策的主要受益者。自1980年代以来,联邦政府对农民的直接现金支付额,在农业总纯收入中所占的比重,在7%和66%之间。目前农民所有的土地市场价值的25%来自于政府的财政补贴。24因此,利用手中的选票,向国会议员和行政部门施加压力, 保证农业政策支持的持续不断,符合农民的利益。 然而,把美国的农业政策视为农民政治压力的结果,必须解释这样一个问题:美国目前从事农业的劳动力,只有200万,不到美国人口的2%。按照一人一票的原则,美国农民的政治影响力应当已被边缘化,但事实上美国农民的政治能量大得很。为什么? 对这个问题回答得最好的理论是由诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒做出的。在他于1971年发表的"经济规制的理论"论文中,25斯氏指出,政府经济规制的立法的实质是以政府的权威方式,使财富在社会成员中的转移。美国政府从30年代到60年代实施的粮食价格支持政策,可以看作财富从消费者向农民的转移,而此后的农民收入支持政策,则是财富从纳税人向农民的转移。其次,立法者所追求的是连选连任,这意味着其立法行为着眼于寻求选民的政治支持。再次,利益集团为获得对自己有利的立法,竞相向立法者提供支持,施加压力。 在美国的政治体制下,国家的经济政策一般偏向于那些能够有效地向国会施加压力的利益集团。斯氏认为,一个利益集团政治能量大小,不仅取决于它的规模的大小,而且更重要的是取决于它的组织水平上的高低。一个利益集团的组织水平的高低,又取决于它在多大程度上克服集体行为中“免费蹭车”现象。如奥尔森(Mancur Olson)在其名著《集体行为的逻辑》中指出的,“免费蹭车"问题,而具有较高的组织水平和较大的政治能量。 自新政以来的美国农民政属于这种规模小,组织水平高,政治能量大的利益集团。首先,由于人口规模小,政府的农业支持政策,对每个农民来说,利害重大。例如,2000年美国农业的净收入为464亿美元,其中近半数(229亿美元)来自于联邦政府的直接现金支付。27换句话说,两百万农民人均从政府财政支持获得的收入高达11450美元。这些财政补贴大部最终来自于联邦税收。美国的纳税人总数当在2亿人以上。人均农业补贴负担大概为100美元出头。两者于农业政策的利害关联,自然不可同日而语。 美国农民的组织水平之高,之广,政治影响力之大,一直为美政治经济学者所公认。政治学家杜鲁门于50年代指出,显然,一个象全美农业协会那样覆盖众多农业州的团体,能比城市利益集团更容易地影响国会的决策?这一情况,至今未有本质的变化。今天,尽管从事农业的劳动力已不足美国人口的2%,但仍有10-15%的县以农业为首要产业。若得不到农民的政治支持,无论是民主党,还是共和党,都很可能在选举中败北。美国舆论普遍认为,最近通过的2002年农业法,正是布什政府,共和民主两党争相向农民示好的结果。双方都想争取赢得农民选票,以赢得将在今年晚些时候举行的国会中期选举的胜利,并为两年后的总统大选作准备。 最后,美国农业利益集团的政治能量,还得益于美国国会利益交换的惯行。自60年代以来,代表农业利益的议员,往往同代表城市贫民利益的议员,和代表环保利益的议员,结成投票同盟。免费食品卷项目事关不少来自城市选区的议员的票田。於是,代表农业利益的议员,和代表城市贫民利益的议员,常常在立法过程中互相支持,共同得利。 对中国的影响和启示 在加入世界贸易组织之前,中国可以利用进口许可和高关税政策,将国内农业市场同国际市场隔离开来,从而可把美国农业政策看作与己无关的东西而置之度外。随着中国加入WTO,中国农业的发展,亿万农民的生计,将变得同美国的农业政策息息相关。 入世后的中国农业,必然受到美国、欧盟等农业出口大国的严重冲击。其主要原因有二。一是目前美国、欧盟的农业严重依赖于出口。在美国主要农产品中,出口占其国内总产量25-50%的,包括玉米,大豆,棉花,和水果,占50%或更高比重的包括小麦,稻米和烟草。而世界小麦贸易的25%,世界大豆贸易的57%,为美国所占有。巨大的中国农产品市场,是美国欧盟等农产品出口大国的必争之地。二是目前中国国内农产品价格高于国际价格2-4成,一旦失去国家的贸易保护,在市场这只"看不见的手"的导引下,美国等地产出的廉价农产品将长驱直入中国市场。 加入WTO,使中国农业失去了大部分贸易保护屏障。根据美方发表的中美两国政府就中国入世达成的协议,中国政府就农产品进口等农业政策做出如下承诺:1)在加入WTO之后,将消除一切非关税壁垒,建立一个纯粹由关税管理的农产品进口体制;2)农产品关税从22%降到17%,而且,对美国特别关切的主要农产品关税的平均税率,从31%降到14%;3) 对某些敏感商品的进口,采用关税配额体制( tariff-rate quota)管理。这项协议的附加条款规定,部分配额应分配给非国有贸易企业。国有企业未使用的进口份额,应转分配给其他有兴趣从事进口农产品贸易的公司;4)在入世后的三年期限里,向包括外国企业在内的任何实体,开放大部分农产品进口贸易。任何实体均有权在中国的所有地区销售其进口农产品,并从事相关的流通服务;5) 停止农产品出口补贴;6) 克制并减少可能歪曲农产品贸易的国内补贴;7) 遵守WTO有关农产品卫生的协议。这些条款想必已被纳入中国入世议定书。这也就是说,它们也适用于所有其他WTO成员。 农产品贸易自由化,或许会产生如中美两国政府所宣称的那样双赢共利的结果。然而,问题在于由美国和欧盟主导下关税及贸易总协定的乌拉圭回合谈判所形成的国际农业贸易体制,距离自由贸易尚差得很远。首先,在有关国内财政补贴的问题上,该协议允许“以限产为目的的直接财政支付。”这一规定显然是为了美国的直接支付制度以及欧盟类似的财政补贴制度而设置的。其次,在市场准入问题上,乌拉圭回合协议要求成员国放弃所有非关税贸易壁垒,而将非关税壁垒转换为关税。在1995年至2000年期间,农产品关税从 1986-88年的基础水平下降36%,至少必须下降15%。据世界银行的研究,按照欧盟的关税基础水平,2000年,欧盟的主要农产品总关税(含非关税壁垒转换在内)降至如下水平:小麦170%,稻米195%,糖297%,肉类产品96%,奶类产品289%。其三,乌拉圭回合协议仍旧认定农产品补贴为自由贸易的合法例外,尽管它在补贴金额和被补贴产品比重上,做了某些限制。 总的说来,迄今为止,WTO及其前身GATT框架下的国际农产品贸易自由 化谈判,并没有取得任何重大的突破。正如一部研究美国农业政策市场化改革的著作所指出的,乌拉圭回合谈判对这一改革的推进作用微乎其微,尽管它对欧盟农业政策市场化改革产生了某些影响。但后者之所以成立,是由于欧盟政府对农业的补贴和干预甚于美国。如果美国农业政策市场化改革取得任何进展的话,那也主要是美国国内单方面改革的结果。事实上,WTO或GATT框架下的国际农产品贸易谈判,反而给予美国农业利益集团一个反对美国单方面改革的口实。他们认为,美国单方面的改革,无异于自动放弃了可用于国际谈判的筹码。他们甚至要求国会给予更多的补贴和支持,以此加强美国在国际农业谈判中讨价还价的地位。 比照WTO农产品贸易自由化谈判进展微小的现实,从美方公布的中美就中国加入WTO所达成的协定来看,可以说中国在入世谈判过程,在开放本国农产品市场上的让步,恐怕不仅同中国的发展中国家地位以及WTO对发展中国家的优惠待遇不相符合,而且甚至承诺了超过欧盟美国等发达国家的减让义务。现在的问题是,在协议已签世已入,中国必须信守国际承诺的情况下,政府在保护农民利益问题上,应当怎么做? 首先,我们必须认识到,无论是从中国自身的发展来看,还是着眼于中国加入WTO后农产品市场开放的现实,中国政府都应当承担起向农业提供国内财政等政策支持的责任。从欧美日等发达国家的历史经验来看,在一个国家的工业化起飞阶段,尽管农业部门提供的税收大於政府对它的补贴,政府仍应当采取措施,如在农业基础设施,农村教育上加大投入,支持促进农业的发展,否则工业化进程将因农产品供给不足,缺乏投资资金,缺乏消费市场而难以为继。此类政策措施的大规模采用和实施,在美国始于南北战争,在法国始于1880年代第三共和国,在日本始于则始于明治维新后的1880年代。然后,当绝大部分国民收入来自于工业等非农业部门时,农业则成为国家财政的净补贴部门。在美国这一转变始于1920-30年代,在日本和法国则始于第二次世界大战之后。 中国自1950年代起,开始进行国家计划控制下的工业化。新中国在农业水利,农村医疗教育上,做了大力的投资。然而,总的说来,直到1980年代末,国家利用其对农业生产和国内外贸易的垄断地位,使农产品价格远远低于国际价格水平,销往农村的生产资料(如化肥)则大大高于国际价格水平的价格剪刀差手段,从农业部门获取大量剩余,以支持国家高强度工业化投资。根据黄一平(Huang Yiping)的计算,即便在国家已大幅度提高农产品收购价格的80年代后半叶,农业部门因国家政策歧视而导致的净损失,相当于农产品产值的40-65%。在90年代初,随着粮食市场的进一步放开,沿用几十年的粮票制度的废除,农产品价格一路攀升,农业部门因政策歧视而导致的净损失在农业收入中所占比重,下降至20%左右。在中国国内农产品平均价格首次超过国际价格水平的1994年,农业部门的净损失比重趋近于零。黄一平认为,这意味这建国以来实行的种种歧视农业粮食购销政策,经过70年代末以来开始实行的市场化经济改革,到1994年终于大部被清除出局。 然而,从美国等发达国家的经验,和中国农业因市场开放所经受的压力来看,从1990年代中叶起,甚至在更早的时期,中国的农业政策的着眼点,应当从榨取农业剩余以服务于城市经济,转向对农业提供净财政支持和补贴。从1952年到1993年,农村人口占中国总人口的比重,从88%减至72%,只有18%的降幅。但农业在国民收入比重,则从58%降至25%,降幅高达57%。中国的经济结构变化,已使政府有可能通过财政手段,补贴农业和农民。从经济上看,这是以多补少。同时,中国经济的整体发展水平,也达到了能够以工以商补农的阶段。如黄一平所指出的,1994年,中国人均国民生产总值,按平价购买力计,约在1500美元左右。这个水平大体与日本战后初期的水平相当,非常接进于1960年代和1970年代韩国和中国台湾的水平。而日本从战后初期,韩台则从60、70年代起,开始采取向农业提供净补贴的政策。 遗憾的是,中国的财政政策,并没有发生这一转变。根据《中国统计年鉴2001》,自1981年以来,国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重,始终在9%上下徘徊。1999年,这一比重仅为8.2%,是1981年以来的第二低记录(仅高于1985年的7.7%)。同年,中国农村人口占总人口69%,农林牧渔业总产值为24519亿元,相当于国内生产总值的30%。按支出法计算,2000年农村居民消费额占全国居民消费额的45%,国内生产总值的22%。这些数据表明,国家的财政政策,不但没有向农民倾斜,而且,农业支出在国家财政支出所占的比重大大低于农村人口对中国经济的贡献。90年代后半叶,中国农民与国家财政的关系,中国农村居民与城市居民的关系,依然是前者补贴后者。如胡鞍钢所言,“农民人均税费高于城市人均税费,而后者人均转移支付又大大高于前者人均转移支付。” 既然农村居民从国家财政那里得到收入微不足道,那么,他们的实际生活水平,完全取决于他们从市场上所获得的收入的大小。从1994年起,中国农产品价格超过国际价格。目前,中国农产品价格高于国际农产品市场价格20-40%。这意味着,由于国家对农产品的贸易保护,农民从中国农产品市场上获得了大於自由贸易条件下的收入,而农产品消费者也即城市居民为此付出了大於自由贸易条件下的支出用以购买农产品。然而,即便如此,在90年代后半叶,中国农民已因农产品价格的剧跌,而蒙受巨大的收入损失。从1996年到2000年,中国国内农产品销售价格指数价格,下降了26%。而同期全国物价总指数和农村工业品零售价格指数仅分别下降了5%和6%。根据农业部官员的估计,在1996至2000年期间,农民因农产品价格下跌引起的直接现金收入损失在3000亿元以上,而全国农民2000年从农业(不包括林、牧、渔业)中获得的纯收入不过6733亿元。 在农民收入形势如此严峻的情况下,中国政府为加入WTO而在农业贸易上做出的巨大让步,对中国农民而言,真是雪上加霜。试想在中国国内农产品价格高于国际市场价格20-40%,中国农业整体上缺乏国际竞争力的情况下,放弃了非关税壁垒(如进口许可证)的屏障,光靠15%左右的农产品进口关税,中国农产品市场怎能不被国外产品蚕食?2002年中国政府承诺的重要农产品关税进口配额,已在国内商品粮销售中占很大的比重。具体数据如下:玉米,10%;小麦,22%;大米,11%;食用植物油,120%;棉花,16%;食糖,22%。在过去的几年里,中国粮食总产量持续下降。同1997年的产量相比,2001年的稻谷和小麦产量分别下降了6.4%和19.2%;同年玉米产量则比1997年产量下降了20.3%。 问题的严重性还在于,当今的世界农产品市场,根本就不是自由贸易的场所,而是在极大的程度上为美国、欧盟等农产品出口大国的农业政策干预所左右。在60、70年代以前,美国政府采取农产品价格支持政策,使世界农产品的实际价格,高于在纯粹自由贸易条件下的均衡价格。自70年代以来,美国尾随欧盟采取了向农民提供现金补贴,把补贴农民的负担从消费者转嫁到纳税人。这个政策的要害是农民生产的越多,获得的补贴也越多,结果产生本国农产品大大供过于求的局面。农产品大量出口几乎成为解决本国供过于求的唯一出路。为此,欧盟和美国不惜以巨额农产品出口补贴,来增加本国产品的国际竞争力,同时,(特别是欧盟)千方百计保护本国农产品市场。导致国际市场农产品供给超过需求。结果导致国际农产品市场的价格走低。 假如中国是一个象沙特阿拉伯那样的依赖进口来解决粮食问题的石油出口国,甚至象日本、韩国和中国台湾那样工业发达、农业不具备比较优势的经济体,在国际粮价走低的情况下,农产品贸易自由化可能是利多弊少。然而,作为一个2/3人口仍以农业为生的人口大国,中国在加入WTO开放国内农产品市场后,如果政府不采取相应的政策保护中国农民和中国农业, 后果堪忧。 从国际法的角度看,中国政府完全可以通过财政补贴等国内政策支持的方式,保护中国农民的利益。在目前且在可预见的将来,WTO的农业贸易体制,对各成员国国内农业补贴政策,没有任何实质性的约束力。即便是在中国做出超乎寻常让步的中美两国就中国入世达成的农业协定中,在关于中国国内农业支持政策问题上,美方也只能要求中国“克制并减少可能歪曲农产品贸易的国内补贴”。 中国入世首席谈判代表、外经贸部副部长龙永图明白这一可能性的存在。2002年5月下旬,他在参加由纽约证券交易所(道琼斯)主持的研讨会上。被问及对布什总统5月13日签署的美国农业法案有何评论时表示:“如果他们(指美政府)支持他们的农民,为什么我们不能?我们没有给够支持。我们将在WTO规制所许可的范围内,尽一切可能支持我们的农民。”主管农业、金融和财政的温家宝副总理也于2001年8月在全国粮食工作会议上指出:“我们要在符合世贸组织规则和国际惯例的前提下,完善适合我国国情的国家对农业和粮食生产的支持和保护体系。” 政府应当如何支持农民?胡鞍钢在《21世纪》2002年4月号发表的《加入WTO后的中国农业和农民》一文中建议,政府应当在公共服务、教育、研究与开发和基础设施投资上,向农村倾斜,应为农民进城务工,人口迁移大开绿灯。但我认为,比照美国等发达国家的经验,中国政府还应向农民提供直接的现金转移支付,并使之制度化。目前可行的措施是中央财政停止向农业征税。这一政策受益者将不止于农民。由于农民购买力的提高,中国目前大量闲置的工业生产能力,将因占人口规模2/3的农村市场的复苏,而重新启动,城市居民普遍面临的下岗失业危机也可因此而至少得以缓解。请注意,中国工商企业日子最好过,城市居民生活普遍改善的日子,发生在80年代。而从70年代末到80年代中,是中国农民收入改善最大的时代。 到此为止,我们说的都是“应当”。把“应当”变为政策现实的关键是政治。美国、欧盟、日本、韩国等对农业的巨额农业补贴,决不是市场的选择,而是源于农民和农业利益集团在它们的民主政治体制的重要地位。胡鞍钢看到了政治问题的关键,所以他把建立广大农民政治参与的制度渠道,从制度上保证国家决策代表和反映8亿农民的利益,定位为解决加入WTO之后的中国农业问题的第一要务。这同样也是一个"应当"。把这个“应当”变成现实,中国的政治必须民主化。

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