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国外农业保险制度比较及对我国的启示

作者:来源:时间:2008-06-10 15:03点击:

[摘要]农业保险对我国农业健康发展和农民生活水平的稳定提高具有重要的战略意义。然而,系统性风险、信息不对称和正外部性的存在导致了农业保险“市场失灵”现象的出现。有效的制度供给是解决这一问题的关键,具体包括:法律支持、财政补贴、专营机构和相关配套政策的完善等重要内容。根据我国农业保险市场的现状,推进农业保险立法,整合和规范农业补贴,完善经营体系,建设与农业保险互补的农村金融市场是我国降低各种灾害损失,保障农民生活,解决“三农”问题的重要途径。

[关键词]农业保险,国际比较,市场失灵,制度体系

一、农业保险市场制度供给的国际比较

从世界各国农业保险发展的历史、特点、操作方式以及法律制度上看,通常可将其制度模式归纳为以下五种形式:

(一)政府主导模式

以美国、加拿大为代表,其主要特点是以国家专门保险机构主导和经营政策性农业保险为主,有健全完善的农作物保险法律体系;政府补贴较高,并实行税收优惠政策;实行强制与自愿保险相结合的投保方式。

(二)民营保险相互会社模式

以日本为代表,其主要特点是政策性强,通过立法对主要的关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物和畜种实行法定保险;经营组织具有互助性和民间色彩;中央政府进行监督和指导并对保费和管理费进行补贴。在农业保险体系设置上,日本的农业保险组织形式采用“三级”村民共济制度,将农业风险在全国范围内分散。

(三)政府垄断模式

以前苏联和原东欧部分国家为代表。这种政府主导的社会保障型模式的特点是以统一的国家农业保险机构(在前苏联是国家保险总局)采用对全国农业保险实行垄断经营、强制保险,政府成立相关基金帮助降低农业保险经营中存在的高风险,并补贴大部分经营管理费用等措施。目前,这种模式因前苏联解体,已经近乎消失,但对农业保险制度的发展仍然具有一定的现实意义。

(四)政策优惠模式

以西欧国家为代表,主要包括法国、荷兰、西班牙等国。主要特点为没有全国统一的农业保险制度和体系,农业保险主要由私营公司、部分保险相互会社或保险合作社经营,政府不直接参与农业保险的经营。投保为自愿行为,国家为了减轻参加农作物保险农民的保费负担,也给予一定的保费补贴和税收等政策优惠。

(五)国家重点选择性扶持模式

以亚洲发展中国家为代表,主要包括泰国、印度、菲律宾、巴基斯坦等国。主要特点:一是农业保险主要由政府专门农业保险机构或国家保险公司提供;二是承保以本国主要农作物为主,目的就是确保粮、棉生产的稳定;三是农业保险具有强制性。政府负责保费补贴和保险公司的业务费用补贴,政府金融机构通过贷款资金进行支持,将保险与金融机构贷款结合。

尽管世界各国农业保险发展模式各具特色,但在实际运作中却有一定的共性。主要做法包括:

(一)以完善的法律体系作为推动农业保险发展的基础

如美国以1980年的《联邦农作物保险法》和《1994年农作物保险改革法》为核心,建立完备的农业保险法律体系,从法律上规定了联邦政府对农业保险的支持。联邦农作物保险公司和农业保险的经营管理也都有专门的法律来规范运营。随着实践的发展,这些法律也在不断地修订和完善,仅对《联邦农作物保险法》的较大修改就接近20次。特别是《1994年农作物保险改革法》又取消了政府救济计划,进一步强调了农业保险对农业发展的主体作用。同样,日本、法国、泰国等国家也均建立了各项法律制度,可以说完备的法律制度奠定了这些国家农业保险发展的基础。

(二)实行政府补贴的农业保险政策

美国、日本、法国等许多国家政府对农业保险都实行了高标准的补贴政策,如在美国,政府对农民所交保险费的补贴比例都在50%左右,1998―2000年,美国政府为投保的农户提供的纯保费补贴率为55%,三年累计补贴了36亿美元,并且为办理农业保险的私营公司提供费用补贴和再保险支持,免征农业保险的税赋。成本的降低促进了农业保险的发展,美国现在参加农作物保险的作物己达100余种。2000年,农作物保险承保面积为2.0亿英亩,占可保面积的76%;200万农户中有131万农户投保了农作物保险,占总农户数的65%。日本政府对农业保险的补贴是实行差别补助:费率在2%以下农业保险,政府补贴为50%;费率在2%―4%的农业保险,政府补贴为55%;费率在4%以上的农业保险,政府补贴为60%。在日本,对农作物保险的承保率达到90%。其他农业保险发达国家也均有一定的补贴政策。所以,补贴政策的制定和实行,有效的调动和保护了农民进行农业生产的积极性。

(三)完善农业保险经营体系,降低相关经营风险

由于农业保险盈利难度大,风险难以得到有效释放,许多国家都根据本国国情对农业保险的经营模式进行了精心的设计。如日本在1947年出台的《农业灾害补偿法》中规定:日本的农业保险组织形式采取“三级”制,即以市町村的农业共济组合为本位,直接承办各种农业保险业务;以都道府县共济组合联合会为中心,承担农业共济组合的分保业务;以全国农业保险协会承担各共济组合联合会的再保险业务。这样,就构成了一个“一层的直接承保、两层的再保险”的三重风险保障机制,将各地的农业生产风险在全国范围内进行分散。另外,加拿大通过设立农业部和省两级农作物保险局建立了分级负责制度、法国设立的农业相互保险集团体系、美国设立的联邦农作物保险公司等经营体系也都是在实践的过程中产生了适合本国农业发展特点的制度体系,他们主要作为行业管理者、经营参与者或风险承担人(主要提供再保险服务)等不同角色发挥作用。

(四)推行措施具有一定的强制性

美国的农业保险原则上实行自愿保险,但由于1994年美国《农业保险修正案》明确规定,不参加政府农作物保险计划的农民,不能得到政府其他福利计划(如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等);必须购买巨灾保险,然后才能追加购买其他的保险。这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。加拿大虽然不强制保险,但是投保农业保险也是与农业信贷和其它农业支持措施挂钩的。这就造成,如果不参加农业保险,也就失去了从政府获得农业信贷和其它支持措施的资格。日本政府1947年颁布的《农业灾害补偿法》,也对一些关系到国计民生的大宗产品实行强制性保险。亚洲部分发展中国家,如斯里兰卡、泰国、印度、菲律宾等国,也都是强制性的要求农民参加农业保险,只是方式有所区别。

(五)国家对农业保险的经营给予税收支持

法国对所有农业保险部门都实行了对其资本、存款、收入和财产免征一切赋税的政策,并通过法律的形式给予保障。美国《联邦农作物保险法》明确规定:联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。菲律宾则规定农民参与农业保险不仅可以得到政府的直接补贴,还可以得到银行的支持。

二、我国农业保险制度体系的现状和主要问题

我国是一个农业大国,农业保险具有巨大而富有潜力的市场,与欧美以及亚洲部分发展中国家相比,我国农业保险市场在系统性风险、信息不对称、正外部性、高赔付率、高风险等方面面临着相同或相似的问题,但发展水平却相差甚远,特别是20世纪90年代中期以来,我国农业保险的发展一直处于停滞不前、日益萎缩的局面。2003年我国农业保险保费收入仅占全国保险业保费收入总额的0.081%和财产险保费收入总额的0.5%。另外,农业保险的险种数目也在不断减少,下降到目前的不足30个。农业保险赔付率不断上升,2003年达到92.1%,大大高于保险界公认的70%的临界点。究其原因主要是在制度供给方面,特别是政府参与度方面,存在很大的不足,除了国家1996年开始免征农业保险的营业税以外,政府对农业保险的立法、补贴、体系建设等方面几乎没有其他的举措,制度建设存在严重不足。主要表现在:

(一)农业保险法律体系存在严重缺失

鉴于农业保险对国民经济的基础性作用和内在的风险性,发达国家在发展农业保险时均先制定农业保险法及其实施细则。如美国在1938年制订的《联邦农作物保险法》,日本在1928年通过的《农业保险法》,以及1947年出台的《农业灾害补偿法》,都对其国家的农险发展起到了推动和保障作用。然而我国除了1995年颁布的《保险法》对农业保险有简单规定外,至今有关农业保险的具体法律、行政法规仍未出台。这是造成农业保险陷入发展困境的最根本的制度原因,导致农业保险法律地位不明。因此,健全我国农业保险法规是农业保险市场发展的前提和保障。只有制定了农业保险的法律规范,农业保险才能依法经营。所以,我国发展农业保险的立法工作应尽快列入有关部门的议事日程,使农业保险可以在法律的框架内健康发展。
  (二)农业保险在国家农业保护制度中的主体地位没有得到确认

同西方主要发达国家以农业保险为主、灾害直接补助为辅的农业保护方式相比,我国主要是采取直接提供灾害补助的方式来应对农业自然灾害,很少采取政府对农作物保险进行资金补贴的方式。我国现行农业保护政策,长期以来实行的是以直接拨款救济灾民的政策导向,不仅没有充分利用WTO允许的绿箱政策,在实践中还表现出对农民援助力度的不足,财政资金使用效率低下等问题。同时,影响了农民风险意识和保险意识的提高,直接抑制了农民参加保险的积极性,结果只会使政府负担越来越重和农业保险自身的发展逐步萎缩。更重要的是,这种不包括农业保险在内的农业保护制度具有短期性和随意性,影响了国家农业保护政策的稳定性和有效性。

(三)农业保险经营管理体系不健全

与农业保险发达的国家设立的各类政策性农业保险公司、专业性农业保险公司、相互保险公司、商业性保险公司以及由农民自己组成的保险合作组织等内容完备的组织体系相比,我国无论中央,还是地方,农业保险都缺乏相应的经营机构和管理机构。虽然自1982年我国恢复办理农业保险业务以来,部分省市也结合自身的情况,与有关各方也进行了尝试,形成了几种农业保险组织形式,但仍主要是商业性保险公司经营农业保险业务,在国家补助、专业再保险机构、农民保费减免等各种配套措施不健全的情况下,也难以解决农业保险正外部性、系统性风险、信息不对称等问题。

三、完善我国农业保险制度建设的有关建议

(一)加快立法进程,为农业保险的发展提供法律依据

  全国人大应尽快颁布专门的《农业保险法》。如果国家立法条件尚不成熟,也可在农业保险试点地区先行制定地方性法规,进一步明确农业保险在维护农业发展、降低灾害损失、保障农民收入中的关键作用,为农业保险创造自身发展所需的法律环境,同时制定有关实施细则,以便使该法案具有现实可操作性。

(二)根据国情选择合理的农业保险发展模式

从国际经验看,政策性保险与商业化经营相结合的方式是国外调节农业保险市场的成功办法。我国经济发展的客观现实也决定了现阶段应采取政策支持和市场运作两种手段开展农业保险。在经营体系上,应充分利用人保等商业保险公司的经验和现有资源,将农业保险交给商业保险公司运作。同时,成立专门的政策性农业保险公司和农业再保险公司,对商业保险公司进行政策监督和再保险支持,以保证农业保险经营的稳定。同时,政府应利用利益诱导机制来推动农业保险的发展,清理国家、省、市各类农业补贴,尤其是在不符合Wm绿箱政策的各类补贴的基础上,建立农业保险补贴基金,直接对农民交纳的农业险保费进行补贴,降低农民负担,增加保险需求;对不同的农作物实行差别补贴,将小麦、大米等关系国计民生的主要农作物险种,确定为政策性险种,由政府对其提供保费补贴、财务费用补贴和免税支持。同时,对保险公司进行税负减免和财政补贴,提高保险公司经营的积极性。另外,还应该设立专业的农业再保险机构,从而在全国范围内分散风险,降低农业保险经营企业的风险。

(三)结合农村金融体制改革,建设以农业保险为核心的农村信用抵押融资体系

目前,制约我国农村发展的一个重要因素是资金问题。由于农产晶在生产、储藏等各个环节的特点,使其不具备成为银行等金融机构抵押晶的条件,同时,土地的国有性质使得农民难以提供符合条件的抵押资产。而农业险保单本身所具有的标准化、价值固定的特点,成为农村资金融通的最佳载体。因此,应当建立与农业保险市场相配套的金融市场,推进我国农村和农业的发展。

(四)遵循“循序渐进”原则,制定农业保险发展规划

建立和完善我国农业保险体系是一个长期而复杂的系统工程,不可能一蹴而就。因此,既要立足当前,还要兼顾长远,总体上应遵循先行试点,循序渐进,分步实施,稳步推进的原则,制定全国统一的规划。对已确定的农业生产条件好,农畜产品商品率高的试点地区,加大扶持力度,认真总结经验,确认试点成功后再逐步推广,以防止一哄而起,盲目扩展。

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