入世后我国农业信息化发展的思路

入世后，我国农业面临着新的机会和挑战，对农业信息化发展来说，同样也带来动力和压力。一方面，适应世贸组织关于“绿箱政策”和政府在贸易透明度方面的规则，我国政府有理由在农业信息化的建设上加大投资力度；另一方面，面临全球性的竞争，我们对建设一个适应市场经济的、及时、准确提供信息服务的农业市场信息服务体系，必须要有紧迫感，要有所作为。因此，在学习WTO规则之际，我就加入世贸组织后，按信息化建设规律，与时俱进地用先进信息技术手段支持政府职能转变和信息体系建设的问题作一探讨。 一、应用电子政务推动政府职能转变 入世后我国农业面临着双重挑战。一是对农业本身的挑战，对此我们多数同志都有同感，很明显，农业人多地少，成本高，比发达国家价格高出30％，受冲击最厉害。二是政府农业管理受到的挑战。从根本上来说，入世的本质是政府承诺遵守世界通行的贸易规则，但按照市场经济的框架，目前我国政府对市场经济的管理，有些是不符合规则的，行政机制对接不了国际市常过去半个世纪运作的计划经济做法，使政府要适应市场经济的运作困难重重，在管理职能上经常缺位、越位、错位，现在必须要进行从管理向管理服务的深刻转变，才能落实承诺。比如，传统的行政机制比较关注实体法和规章的执行，但对程序法关注的不够，不注意职能部门之间、部门与公众之间的互动效果。国家对农产品的进出口有许可证审批制度，农业部门对新种子、农药、兽药、饲料、绿色食品等也有登记、审批和执法管理工作，但职能部门很重视法规的执行，却忽视对执法程序化和信息披露的管理作用，在信息服务工作上缺位。使企业获得的信息不完整，对审批业务管理流程模糊，造成短期内很难完成很多申报手续，有时无法及时应对市场变化。对一些许可证的管理工作也是暗箱操作，使制度上的寻租空间很大，造成权力交易。入世后，我国政府要遵守国民待遇的规则，承诺在很具体的时限内，完成对进口配额等的发放、吊销和重新分配的审议工作。承诺了依法行政和对农药、饲料等的管理信息透明化。即使职能部门十分重视，但如果没有很好的信息系统支持，要兑现承诺是不可能的，所以农业部门推广“一站式服务、窗口式办公”的电子政务的网络应用就势在必行。通过在线审批的应用，可以大大降低一些行政管理的成本，提高政府的管理透明度，从而为农业部门和企业参与国际竞争提供方便、快捷的手段。所以，实现农业管理信息化，搞好电子政务，不仅是我国加入WTO后依法行政的一个重要技术保障，而且它是政府信息化的龙头，是政府管理方式的一次革命。对此，朱槠基总理在国家信息化领导小组第一次全体会议上的明确指出：推进国民经济和社会信息化应当“政府信息化先行，带动整个信息化发展。政府信息化建设要与政府职能转变相结合，提高办事效率和管理水平，促进政务公开和廉政建设，特别要针对群众最关心的问题应用信息技术，增强为民办事的透明度和公正性。政府的信息化建设要从中央政府抓起。” 电子政务是以提高政府办公效率，改善决策和服务环境为目标，将政府的信息发布、管理、服务、沟通功能向互联网上迁移的信息系统。同时它也针对政府管理流程重构和优化的政府内部业务系统、决策支持系统、办公自动化系统提供解决方案，为政府信息管理、服务信息开发提供技术和咨询支持。实施电子政务是要推进政府部门办公自动化、对社会服务网络化和业务信息电子化，最终建立电子政府。 二、组织结构扁平化、并行化是构建体系的基本概念和原则多年来，我部通过农村经济信息体系建设，启动了农业信息系统建设和信息资源的开发利用，并且逐步加大了信息发布工作。但是，广义的信息体系建设概念是计划经济模式下产生的，它没有消除传统行政体制概念的局限，很难与网络化信息系统工程的概念设计相对接，无法推进跨部门的统一服务模式。由于农业部门组织功能未优化，不适当地对应行政组织体制去构建农业信息体系，势必造成低水平的重复投资建设，使信息体系的开放程度很低，信息共享效果很差。 传统的行政管理方式以自上而下、层级制的方式为主，在集权式层层的金字塔型组织结构下，信息结构是纵向层式的。整个信息的收集、处理、贮存、传递过程呈倒置的树状结构，即顶点只有一个，越到基层，信息点越多，逐级发叉。每一层次就是一个信息收集平台，相关信息分别汇集在一个个信息平台上，每个职位和岗位都是信息收集点和处理点；信息呈分散割剧状处理和贮存，每一信息平台按照专业化原则分别进行判断、筛癣整合，并分类贮存在不同的专业部门中；与此同时，信息按照等级呈垂直状传递，信息点之间的联系与机构(或职位)等级结构相一致。这种纵向层级信息结构的优点在于结构简单，信息关系清晰，且与组织的权威等级链相一致。但也存在着严重缺陷，即割剧容易损害信息的完整性，一旦被专业化的处理方式所收集，也会无法得知真实信息；单一的信息纵向传递渠道不仅无法及时收集、处理急剧增多的信息，却很容易因信息传递渠道上的任何层次或环节不畅，导致信息传递失真、扭曲或中断；另外，每一层次对信息的过滤、筛癣封锁 (比如，数字出官、官出数字现象)，还会改变信息的本来面目。 与传统纵向层级信息结构不同，电子政务网络结构中的各信息点或信息中心的联系既有垂直方向的，还有水平的，换句话说，网状信息结构即有上下级之间的横向联系，也有同等级层次之间的横向联系，还有不同等级层次、不同隶属关系的斜向联系，共同组成纵横交错的信息沟通网络，能够克服单一纵向信息结构中信息封锁、信息渠道易于堵塞、传递迟缓等弊端。由于信息的收集和处理是分散式的，这样会导致多个信息中心的出现，其中任何一个信息中心既能了解各职能信息、层次信息，也能了解全局信息。电子政务网络技术可以使任何个人可能既是信息的提供者，又是信息资源的使用者；由于信息传递渠道不再按照行政隶属关系传递，等级权威在信息传递中不再起决定作用，信息结构与等级结构脱钩；组织与外界的信息交流与沟通是开放性的、多层次的、交互式的，因此信息不再单独为组织系统自我服务，这就便于组织系统更好地利用外部信息资源，提高了信息的完整性、共享性和可靠性。我部菜篮子产品批发市场价格信息网的建设，是体现扁平化概念的信息系统成功范例，目前，该系统的价格信息是我部采集频度最高的信息，每天仅有一名采编人员就完成了汇总、发布的工作，这种模式完全可以应用到其他统计调查业务子中。 随着电子政务的推广，给实体政府组织带来巨大影响，使组织结构由金字塔型向扁平型网络化发展，行政管理模式向分权化发展。信息网络技术加强了操作执行层与高层决策的直接沟通，使他们可以随时了解对方的状态和意图，以致逐步缩减、取消中间管理层。另一方面，在压平和重构组织结构情况下，拓宽了管理幅度，使管理者仅占用很少的精力和时间，就能够掌握大量信息、知识，指导更多的下属人员，承担比原来大几倍的决策职能。 因此，我们要与时俱进结合国家的电子政务方针给农业信息体系建设赋予新的内涵，并按照十五市场信息服务行动计划的思路，对农村信息体系的结构、分工和技术进行重建和整合。即通过体制创新形成新的业务流，建立农业市场信息收集、分析、发布服务的新机制。比如利用网络技术的进步和电子政务平台，压扁农村基层信息和市场价格信息传递的中间行政层次，以农业部信息中心为龙头，与若干专业服务数据中心、信息整理中心共同形成虚拟式、全方位的农业信息采集和服务体系，运用一站式信息采集和发布网站进行超级汇总，通过农业电子政务的预测预警系统的建设，以及信息员队伍培训等来提升农业行政部门的功能，增宽管理幅度，适应入世的挑战。 三、与时俱进重构农业信息体系和技术结构(一)突破重点，用监测预警系统促进部级信息体系建设入世后，由于国外农产品输入的巨大压力和激烈的国际竞争，我国农产品生产的市场风险愈显突出。当务之急是建设完、善功能齐全、反应灵敏的农产品监测预警系统，为政府宏观决策和农产品生产经营者的生产经营活动，及时提供有效、准确的农产品监测预警信息，以期达到引导生产、调整结构，抵御和化解市场风险，保护农产品生产经营者的利益，促进农民增收和农村稳定的目的，发展我国农业和农村经济。 建设农产品监测预警系统的主要任务是：对关系国计民生的主要、重要和敏感的农产品实施监测预警，及时提供分析报告，为政府决策提供依据，适时向公众发布信息，引导农产品生产经营者尽快采取措施规避风险，减少损失。 建设农产品监测预警系统，解决了农业部部级信息体系建设的定位和电子政务组织协调的问题。根据国家推进电子政务建设的总体要求，应以此为核心筹划“金农工程”和农业部系统纵横向的市场信息分析预测机构的互动协作。 监测预警系统包括数据、分析、会商、发布等4个前后相继、功能递进的平台，完成数据集成、警情分析、警情确认和信息发布工作。按照“紧扣进口农产品冲击”的设计思想，参照WTO“特殊保障措施”的价格触发和数量触发原理，分别具体监测预警对象的竞争力变化和受进口冲击的程度，当发现价格竞争力指数和进口冲击指数发生警情时，即建议政府采取必要的支持。 整个监测预警系统运行基础的基础，是能够及时、准确地收集到所需信息资源。目前部内信息渠道有30多条，分布在有关的司局和单位，存在着指标体系不健全、数据采集点布局不合理、渠道不畅通的问题畅道预警。用生产量增长量和增长率指标，作为分析判断警情的依据之一，没有形成数据及时、准确报送机制。为保障系统正常运行，必须整合现有信息采集渠道。当前，可以现有信息渠道为基础，部内各有关司局和单位，应根据系统建设、运行的需求，完善相关的数据采集渠道，并将系统所需数据全部纳入数据平台。应在组织机构扁平化、并行化的原则下，整合农业部现有的数据采集职能，由承担监测预警系统运行的专门机构实施集中统一管理，各部门共享信息资源。应结合美国农业部的“世界农业展望委员会”和农业部软科学专家委员会的工作机制，确定预测分析专业人员工作的流程，建立以首席信息主管责任协调的各分析、媒体部门的工作模式，实现信息共享、知识互补、服务互动。 过去，农业部是管理指导我国农村社会经济和科技发展的行政部门。入世后农业部要加紧建设覆盖全国的、追随全球市场经济变动规律去运作的信息网络体系，建立信息员队伍，疏通各涉农信息采集渠道，保证信息系统的正常运行，成为一个掌握全球农业市场和我国农村丰富信息的指挥部，才能把握农村发展态势，分析现状预测未来，制定出符合实际的农村发展政策和战略。 (二)增加国家引导性投入，打造信息化支撑舞台加入WTO后，我们可以使用“绿箱”政策补贴农业，而信息体系建设正是属于其中的技术和服务范畴，国家应当把支持农业信息化的引导性投入列入转移支付范畴。我们需要通过建立市场信息服务体系和“十五行动计划”，延伸网络应用的项目，将信息化高技术的武装从上至下扩散，打造农业信息化支撑舞台，包括信息基础设施、信息资源和高度组织化、结构化的信息服务提供系统。这里所指的“至上而下扩散”，并不是指按照垂直和区域层次性的行政体系，去建设互相联系同时又互相制约的信息系统，而是指信息技术推广时的一种特点。由于我国与西方国家不同，农民专业组织和信息咨询机构的发育不完善，此外，在市场发育初期，我国农村市场信誉体系很难自我发育，市场信息的服务与监督工作使我国农业行政管理部门处于管理和服务的双重地位(也是农村知识分子最集中的地方)，农业信息服务组织的建设和市场信息资源开发任务，就理所当然的提到各级行政部门的重要工作日程上，成为农业部门义不容辞的责任。 采取什么形式能直接为农民提供有效的信息服务，是个仁者见仁，智者见智的问题。在一些地方，信息服务成效已经比较明显。譬如，浙江衢州市“农技110”利用信息网络开展农业技术等信息咨询服务，用实践很好地回答了这个问题，他们与一些地方的农业部门为了追求信息体系建设工作的政绩，建了一大堆花架子的网站不同，而是首先抓好信息服务组织的延伸。从县农业局、推广站和经管站抽调了专门人员组织了信息站，而且将信息服务站建设延伸到了乡镇、农村能人大户。衢州市农技“110”自1998年创办至2001年11月，累计接待咨询26万人次，接受网络咨询36．4万人次，搜集信息16．2万条，发布信息7．1万条，其中网上招商信息5746条，达成协议253个，网上发布订单1449个，成交额3000多万元。大约有8万多人通过农技“110”帮助找到信息、项目或避免假信息损失，产生直接经济效益9000余万元。目前，对解决“最后一公里的”服务方式问题，衢州“农技110”的做法是为产业化组织和大户提供部分引导性资金，让他们上网发布信息，并承担村级信息站的服务业务。当地政府制定了“三个一”措施来支持：明确一个延伸入村的主体(大户)；出台一个扶持政策(上网费用第一年免费、第二年减半、第三年补贴)；落实一个承诺(大户为群众提供信息服务)。温家宝副总理在视察时指出：“这是信息服务的一个创举”。“农技110“的网站很受农民欢迎，农民们反映，去年政府办的最大实事就是为他们提供了信息服务。衢州“农技110“的资金主要是当地投入的，由于农民欢迎，政府取到了共识，农业、科技部门甚至电信部门都提供引导性投资。衢州“农技110的实践证明了我部制定的“延伸网络”的计划是正确的，今后有条件的地方完全采取这种方式建设信息服务组织，逐步向重点乡镇、农业产业化龙头企业、中介组织、经纪人队伍延伸。当然，衢州“农技110”对互联网的应用仍然处于初级阶段，也存在一些问题，比如信息不足、在信息网络技术上缺乏系统开发的知识等。 值得注意的是，许多材料关于国外农业部门不参与微观信息服务的报道是不准确的。事实上，随着电子政府的实施和政府的透明和公开化，近年来，许多国家的政府部门主张将行政管理置身于社会环境之中，他们建立大型网上数据库和目录索引，构建了政府与公民、企业关联度很强的电子政务平台或综合服务门户网站。为了拉近公众与政府的距离，很多网站的叫法都是以公众为中心，比如叫，“直接政府”、“我的加州”、“英国市民门户”、“新加坡公民”等，有的甚至为公众和企业提供个性化服务，比如，鼓励每个市民在政府网站上建立自己的主页、提供纳税、牌照登记、手机上网服务等。还有的网站利用个性化服务来收集统计信息，政府这样做的目的，是使政府信息服务与社会各个层面密切相关，为社会组织和企业的信息服务统一搭一个支撑环境，规范政府内容组织方式和信息资源管理流程。对政府来说，只要有成功的模式，依赖恰当的流程、信息管理和技术运用，任何政府部门都可以在互联网上为某一类群体提供某种服务。尤其要提出的是，在讨论新经济的理论中，美国学者甚至在新经济的概念中提出，国家经济发展结构将是以国家、大公司和工会(协会)组织为互动的结构经济。其理论认为，国家以更多的协调服务成为影响市场的推进剂，跨国公司则以资本实力成为全球市场资源的搅拌机，工会组织在协调劳资关系上充当润滑剂。(我部建设的产业化信息网和“一站通”供求系统恰好与这些概念相符，目前“一站通”供求系统运行半年来，已经为用户促成了很多交易，很多人发来了感谢信。)在关贸总协定制定以前，国外政府采取的农业市场信息服务模式大概有三类：一是以国家为主，辅以国家支持中介组织和农民协会的方式，主要以美国、加拿大、欧盟和原东欧转型经济的国家；二是以国家支持的垄断性组织为主，比如澳大利亚的小麦局和羊毛局、荷兰的花卉交易市场等；三是以农民协会服务为主。主要是日本、韩国、台湾和菲律宾等一些地域较孝以进口农业为主、市场封闭的国家和地区。但无论是哪个国家的农业统计，都必须承担及时收集农业生产者价格信息的任务，因为舍此就不能进行应对WTO争端解决机制的工作。此外，由于鲜活农产品的市场信息收集费用巨大(普遍占了70％的经费)，由社会中介组织承担几乎是无法想象和不合理的，因此，各国政府会特设一些非盈利机构来承担采集的职能。 关贸协定之后，各国的信息服务出现了新的局面。尤其是，近年来全球一体化和网络经济的发展，一些国家在WTO组织中的贸易争端也增多，任何一个国家的民间中介组织，在国际贸易纠纷中都离不开政府的帮助。各国政府看到，要想保证贸易竞争力，必须用国内国际市场信息引导农民经营，都普遍加大了农产品的市场信息服务力度。欧盟中原先没有提供市场信息服务的几个国家，由于欧盟有共同进行贸易监督的机制，各国农业部每周都要进行一次贸易碰头会，参与国都不得不加强了政府的信息收集和发布。而随着国家市场的开放，澳大利亚小麦局和日本农协等民间组织的垄断受到了很大消弱，一些服务功能也开始由政府进行弥补。美国则更加重视信息引导，政府第一个将互联网的应用列入农业法，提出“教育和帮助农民利用国际互联网获取贸易信息，以减少市场风险。”根据立法美国农业部成立了农民应用互联网的开发中心，每年都专门拨款进行软件开发、应用示范和培训农民。为了推进电子商务的应用，减少农民在虚拟世界中受到侵害，美国农业部还加大了对农业电子商务立法和技术框架的研究。 中国、印度、俄罗斯等未完成计划经济转轨的国家，由于农民组织尚未建立、国家又缺乏资金，市场信息服务的模式问题较模糊。现阶段，我国可以鼓励民间组织提供服务，但有一点是肯定的，因为我国幅员辽阔，民间组织要承担全国性、统一的农产品流通本身难度就很大，至少鲜活农产品是跨地区的，在市场信息采集和服务的效果方面，不一定能做到日本和台湾那样，有些工作必须是国家来规划落实。加入WTO后，无论各级农业部门的市场信息服务工作是否令人满意，它都不能在服务领域中缺位，否则农民就失去了公正、权威、公平的信息渠道，这就是所谓当失去时就会显出其重要性的问题。 (三)关注入世挑战，加强能力建设 入世后，各级农业行政部门和信息中心的信息体系管理能力将接受挑战。为适应农产品贸易的变化和世贸规则，我国承诺了允许外国农业信息咨询服务组织进入中国。随着货物贸易的扩大，国外信息服务组织会扩大在我国农村的业务，他们有着资本、技术的优势，特别是在利用互联网和电视媒体服务方面有较多经验，势必会在这些领域发展有特色的信息服务。一方面，这些信息咨询服务可以提高我国农业的信息技术水平和市场信息服务的效果，尤其是使进入国际市场的农产品的信息可以更加对称；但另一方面，也会对我国的信息服务体系建设的结构带来影响，对此我们必须有风险评估和应对措施。 由于我国的信息立法薄弱，专业化的农业信息组织不发达，农民对信息过滤的能力较低等原因，不同来源的国内外信息增多，会使农民占有的信息越多，选择难度加大。在市场经济中，市场信息起着关键作用，信息不对称可能干扰政府农业结构的调整或技术政策管理。一条美国大豆面积减少的消息，就使的大连商品交易所的大豆期货交易涨停板。而我国对转基因棉花品种原有的严格管理规定，受孟山都公司在进行的转基因棉花推广咨询活动干扰，使许多省的品种管理已经失控。随着透明度加大，分散经营的农民对政府公务操作的参与意识会加强，而国外社会公众媒体信息(所谓“第四权力”)，有可能会通过信息咨询渠道，干预我国农村政策和社会生活，在农村政权建设和农业政策管理带来的挑战也不容乐观。 综上所述，我们应当从几个方面来应对入世的挑战：1、从坚持开放的原则出发，提高信息化政策管理水平。农业行政部门要定位好角色，从项目管理向政策协调和服务方面转变职能，尽快创造出有利于“绿箱政策”支持的政策环境。 2、夯实我国农业信息服务基础，加强对农业部信息中心和敏感性农产品主产省网络建设和信息资源开发的直接支持，使它们成为具有实力、活力、凝聚力的龙头和信息服务窗口。各级农业信息主管部门要创造各级信息中心与国内其他信息服务成员在资源共享、服务互补的更好局面，使这些信息中心能用资本、网络技术和信息资源作为连结传统媒体、乡村信息服务组织、龙头企业与市场的纽带，增强农村信息服务的权威性、时效性、准确性。 3、电子政务是应对上述挑战很好的技术支持环境。农业行政部门要通过加强电子政务平台的建设，提高网络管理和综合服务水平，来突出国家的信息体系的权威地位。要正确引导农业部门的农业信息服务网站建设，通过建立“一站式”的信息服务，强化龙头企业和信息服务组织对政府网站的粘和依赖程度，使他们主动利用政府的信息进行服务，引导农民按订单和市场进行生产。 4、农业信息中心要加强公益性服务意识，自强、自律，按照政府和社会的需求，开发出技术先进、信息丰富、质量良好的农业电子政务平台和综合信息服务系统和门户网站，提高信誉竞争力。

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