加入WTO后中国农业保护政策的调整

摘要：农业的弱质性、风险性决定了各国必须对农业进行合理的保护。加入WTO后，中国承诺放开国内农产品市场，过去那种高关税、复杂的非关税措施和国营贸易公司专营等一系列保护措施都将被逐步取消，中国农业必然会受到发达国家优势农业的冲击，因此，中国应借助政府力量积极保护本国农业。在实施过程中应调整农业保护的政策取向，在充分利用WTO农业规则的条件下，加强政府的国内支持力度，从根本上提高中国农业的竞争力。 一、加入WTO前中国的农业保护状况 农业作为弱质产业在中国国民经济中占有特别重要的地位，尤其是粮食安全问题对中国这样一个人口众多的消费大国来说更是具有特殊意义，因此，中国一直坚持农业生产要立足国内资源，农产品供给要以国内生产为主，实现自给自足的方针政策。长期以来，中国通过采用较高的进口关税、复杂的非关税措施和国营贸易公司专营等保护措施，来限制国外农产品进入国内市场，以免中国农业受国外优势农业的冲击。 加入WTO之前，中国对农产品进口所实施的高关税普遍要高于世界贸易组织中发展中国家成员国的关税，例如硬粒小麦、稻米、大豆等，1999年的普通关税为180％，即使是优惠关税也高达114％，另外还要加上17％的进口增值税。所实施的非关税措施种类繁多，主要有进口许可证、进口配额、动植物检疫、食品卫生检疫等等，在1999年35类实行进口许可证限制的产品中，农产品就占了8类，具体为粮食、植物油、酒、棉花、烟草、食糖、羊毛和天然橡胶。而且在这些产品中，除酒之外的所有商品，都由外经贸部指定国营外贸公司专营，占了1999年国营外贸公司专营的13种商品中的一半多。虽然从1998年1月1日起，中国开始赋予私营外贸公司进出口经营权，但由于门槛过高(要求申请公司注册资金和净资产在850万元人民币以上，而且连续两年销售收入和出口供货额分别在5000万元人民币和100万美元以上)，私营外贸公司很难进入。 尽管中国在农产品的对外贸易上设置了诸多关税和非关税壁垒来限制国外农产品的进口，但在对农业的国内支持上，却长期实行负保护。20世纪80年代政府通过定价政策、农业税、工农业产品“剪刀差”、农村储蓄、利息倒挂等措施，平均每年从农业部门净转移出财政性资金约1400多亿元；20世纪90年代以来，尽管政府增加了对农业的投入，并在一定程度上提高了农产品的收购价，但由于农产品购销体制改革进展缓慢，政府农产品收购价和市场价的差距依然较大，同时，农业生产资料价格上涨幅度较大，一定程度上抵消了政府对农产，嘈提价的积极作用。这种对农业的负保护政策，使投资过度向工业倾斜，农业部门投资严重不足，农田水利等基础配套设施不完善，农业抗灾能力小，农业基础地位脆弱；工农业产品价格的“剪刀差”和各种不合理负担，使农民收入降低，农业投入能力削弱；最终影响了农民生活水平和农业生产能力水平的提高，从而加剧了中国农业的弱质程度。 “绿箱”政策是《农业协定》规定免于减让的农业国内支持。它包括政府的一般服务。为粮食安全目的的公共储备、国内粮食援助、对生产者的直接支付、政府不挂钩的收入支持、收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与、政府自然灾害救济支付、通过资源停用计划提供的结构调整援助、通过投资援助提供的结构调整支持、环境计划下的支付、区域援助计划下的支付等12项内容。这些政策均是基于农业的弱质性和其他非贸易因素而制定的，对国际贸易不会产生扭曲作用，将是加入WTO后中国农业保护的主要方向。经过建国以来50多年的农业发展，尤其是20世纪90年代政府加大对农业的投资力度，中国的“绿箱”政策已经形成了一定的规模，主要涉及政府一般服务、粮食安全储备补贴、国内粮食援助、自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等6个方面，而对农民的直接收入支持、结构调整的补贴等“绿箱”政策的其他6个方面的内容，尚未列入当前的财政支持范围内。总的来说，当前中国农业“绿箱”政策支持具有以下四个特点。 第一、“绿箱”政策总支持水平呈增长趋势，但总量仍相对较小。1996年、1997年、1998年，中国的“绿箱”政策总支持水平分别为1121.78亿元、1312.54亿元、2108.15亿元人民币，其中1997年和1998年的增幅分别为17％和60.6％。1996―1998年三年的平均支持水平为1514.16亿人民币，按当前汇率计算相当于183亿美元。比较而言，1997年美国、欧盟、日本的“绿箱”政策补贴分别为512亿美元、209亿美元和204亿美元，而且这些发达国家以前的农业“绿箱”支持一直都非常高，其农业的基础设施建设已经非常完善，因此，相对于中国这样一个基础设施薄弱、生产方式落后、科技水平低下的农业大国来说，目前的“绿箱”政策支持总量是非常小的。 第二、“绿箱”政策中政府一般服务所占较大比重。1996―1998年中国的政府一般服务支持水平平均为785.6亿元人民币(95亿美元)，约占总“绿箱”政策的52％。在政府一般服务所涉及的7项内容中，除市场营销服务未列入财政预算项目外，其他各项均有不同程度的支持。其中，农业基础设施服务比重最大，1996―1998年平均485.9亿元人民币(59亿美元)，占“绿箱”支持水平的32.1％；农业技术推广和咨询服务支持其次，为62.5亿元人民币(76亿美元)，占“绿箱”支持水平的4％；农业培训服务最低，平均仅有2.1亿元人民币，只占“绿箱”总支持水平的0.1％；农业科研支持为40.58亿元人民币(4.9亿美元)，占2.7％，病虫害控制支持为21.32亿元人民币，占1.4％，检验服务支持为13.18亿元人民币，占0.9％。 第三、“绿箱”政策中粮食安全储备支出较大。1996―1998年平均支持水平为383.78亿元人民币(46.4亿美元)，占“绿箱”支持水平的25.3％，仅次于政府一般服务。远远高于设立粮食安全储备支持的日本(5亿美元)、巴西(3亿美元)和韩国(4970万美元)。 第四、对农业环境和生态农业建设的支持逐步增加。由于前期对农业环境保护力度不够，造成了当前水土流失、自然资源破坏严重，近几年中国政府开始加大了对农业环境的治理。1996-1998年三年平均支持水平为53.45亿元(6.5亿美元)，占“绿箱”支持水平的3.5％。在各WTO成员国中，仅低于欧盟(37.4亿美元)和日本(10，2亿美元)的支持水平。 二、WTO规则下中国农业的保护空间 加入WTO后，中国失去了大部分农产品的非关税保护手段，国内市场仅剩关税这一单一的保护措施。关税作为保护中国农业的首要手段，由于所设置的税率普遍比较低，其对农业的保护空间是非常有限的。一些中国本身就有竞争力的农产品，如蔬菜、水果、水产品等等，在关税保护下将可能在国内市场中更具有价格优势，而另外一些本身不具竞争力的农产品，如牛肉、奶制品等，经削减后的关税将不能起到有效的保护作用。 在非关税措施关税化的过程中，《农业协定》规定，在不能将原有的非关税措施合理转化为关税的情况下，发展中国家可以采用上限约束的办法自主提出约束关税。中国涉及此种情形的农产品主要是大宗农产品，包括大米、小麦、玉米等，通过与各缔约国的谈判，最后确定了中国保护这些农产品的上限约束关税，加入之日约束税率为74％，到2004年的最终约束税率为65％。尽管与其他国家相比，这一上限约束关税率还是比较低的，但它对中国此类农产品的生产和贸易的保护将起到重要的作用。按照议定书，中国将在实施期内对小麦、稻米、玉米、食糖、大豆油、菜子油、棕榈油、棉花、羊毛等农产品实行关税配额管理。 根据WTO规定的基期1986―1988年计算，中国对农产品生产的国内支持措施水平为负值，且目前的支持水平又低于以1996―1998年为基期的产值的2％。负的国内支持总量，固然决定了中国不需要承担国内支持的减让义务，但同时也决定了中国今后对农业的支持水平不能超过1986―1988年平均农业生产总值10％这一微量允许水平。最后经过谈判，中国在议定书中承诺将“微量允许标准”定为8.5％，即特定产品和非特定产品都只享有基期农产品总产值8.5％的免于削减空间。这就意味着中国农业的支持水平仅有41.2亿元人民币，约50亿美元。这不仅远低于发达国家削减后的水平，也是发展中国家中较低水平。另外，在议定书中，中国还承诺把《农业协定》第6条第2款给予发展中国家的投资补贴和投入品补贴减免的“黄箱”政策计算到“微量允许标准”中，即将该项补贴计入8.5％的约束水平。 尽管50多亿美元的国内“黄箱”政策支持对中国这个农业大国来说是非常少的，但中国在WTO规则下可以利用的国内支持空间却还是很大的。目前，在中国的整个国内支持政策的构成中，“绿箱”政策占了2／3，但绝对数字比较小。按照《农业协定》的规定，对农业技术、基础设施投资等所谓的“绿箱”政策是允许的，不必计算在需要削减的综合支持总量中。自《农业协定》生效以来，各成员国都纷纷调整其国内农业支持政策，在削减造成贸易扭曲的“黄箱”政策的同时，增加“绿箱”支持幅度，从而加大了政府对农业的支持力度。从各国的“绿箱”支持水平看，目前美国、欧盟的“绿箱”支持分别为463、238亿美元(均占其农业支持水平的76％)，日本为327亿美元(占其农业支持水平的47％)。相比之下，中国的“绿箱”政策支持总量较小，1996-1998年平均为1514.2亿元人民币(约182亿美元)，按1996―1998年的数据测算，WTO农业协议“绿箱”政策的12项措施中，中国还有6项属于空白。除“政府一般服务”支持项目外，中国对农业主要的保护手段仍然是价格干预，还未建立既符合国际规则，又能有效支持农业发展的农业生产者收入支持体系、农业结构调整支持措施以及农业信息服务、市场营销服务等支持体系。 “黄箱”政策方面，当前中国的“黄箱”政策在基期农业总产值中仅占3.3％，这与8.5％的微量允许标准量相比还有比较大的利用空间。8.5％可以说是中国“黄箱”政策的上限，如果低于这个“上限”，那么就可免除削减，并可以提高到这一水平，以充分利用WTO规则允许的农业保护空间。另外，对某些国内生产已经过剩的农产品，可以通过实施限产计划下的“蓝箱”政策予以保护。《农业协定》规定在限产计划下的农产品，如果根据固定面积或产量或牲畜的固定头数给予补贴，且给予的补贴按基期生产水平的85％或85％以下提供，那么该类补贴可以免除。 出口补贴是增加农产品出口竞争能力的重要手段，《农业协定》虽然要求对其进行约束和削减，但由于大部分成员有巨大的基数，即使削减后仍可继续实施补贴。中国在1986―1990年有出口补贴，但随着外贸体制的改革已取消了这一措施。加入WTO后，中国承诺取消所有的出口补贴，且以后也不再采取任何出口补贴。另外，中国还将不能享受《农业协定》给予发展中国家在出口补贴上的差别待遇。《农业协定》第9条第4款规定，发展中国家为降低农产品出口的营销成本而给予的补贴免于减让。但同时该条款还规定，发展中国家总的削减承诺仍需要完成。中国承诺零水平的出口补贴决定了不能引用该条款。因此，中国在出口补贴上的空间是非常狭窄的。但由于《农业协定》将需要减让的出口补贴定义为依据出口实绩而给予的补贴，即在直接出口阶段给予的补贴，而在生产和储存阶段给予的补贴，不属于该范畴。另外，相当于出口补贴的各种出口信贷、出口信贷担保或保险计划，《农业协定》并没有列入削减范围。因此，中国在零水平出口补贴的约束下，仍可通过加强这两方面的政策力度，给予农产品出口相当的补贴，以提高出口竞争力。 三、加入WTO后农业保护政策调整思路 加入WTO，中国将根据入世议定书的承诺，放开国内农产品市场，过去那种高关税、复杂的非关税措施和国营贸易公司专营等一系列的保护措施都将被逐步取消：进口关税大幅降低；除一些敏感性商品使用关税配额之外，其他所有的非关税措施都将被取消，实行单一的关税制度；逐步放开贸易权的范围和可获性，保证在加入WTO后的3年内所有企业有权在中国关境领土内进出口除一些规定的特殊商品外的所有商品。再加上中国承诺加入WTO后取消所有出口补贴，且以后也不再启用任何形式的出口补贴这一条件，那么中国的农业保护政策就应从边境措施向国内支持调整。 加入WTO后，在其他保护措施弱化的条件下，应加强对农业的国内支持政策，从根本上提高中国农业的国际竞争力。要加大对农产品科研、推广、农业培训、病虫害防治、市场信息服务、基础建设等的支持力度；要设立专项育种科研支持基金，加快农产品优质品种选育，缩小与国外农产品的品质差距；要加强农产品质量标准体系、质量检测检验体系、市场信息体系、病虫害防疫防治体系的建设；对进口敏感农产品及具有出口潜力的农产品，要根据世贸组织条款建立价格支持制度，保护国内农民的生产积极性；要由现在对农业流通环节进行补贴，转向给农产品生产者的直接补贴；等等。总的来说，加入WTO后，中国农业国内支持政策调整应遵循以下一些思路： 第一，合理设计农业保护政策结构。从保护的产品看，应重点保护关系国计民生的重要农产品，主要是粮棉作物；从保护的方式看，应着重提升WTO农业规则免于减让承诺的“绿箱”政策，争取达到议定书中规定的8.5％的“微量允许标准”国内支持空间；从保护的内容看，即要加强“绿箱”政策范围的农业支持措施，又要重建以农产品价格支持体系、国家税收支农、农用生产资料价格补贴为主体的“黄色”政策体系。 第二，调整对农业和农民的国内支持方式和重点。世界贸易组织在对待农业方面总的趋势是要求减少对农业资源分配与农产品贸易产生扭曲作用的补贴，而增加对农民的直接支付。因此，加入WTO后，应从中国的实际情况出发，吸取和借鉴欧美等国的经验，尽早改变和改革低效率的流通领域的价格支持政策，将节省出来的财政资源，转化为给农民直接补贴等其他类似的国内支持政策。 第三，建立农业收入支持体系。一般来说，农业收入支持可分为直接收入支持与间接收入支持。直接收入支持主要是指对农民的直接收入补贴，如灭害补贴、差额补贴、储备补贴。收入稳定计划补贴、耕地转向补贴、农业税削减或豁免等等。间接收入支持主要是指对农业的贴息贷款、生产资料投入补贴、农业保险计划、运输补贴、农产品储备制度等等。《农业协定》在强调减少国内价格干预时，对收入支持政策的要求较为宽松。因此，可以通过强化收入支持来实现农业稳定发展，提高农民的收入水平。 第四，制定一系列农业保护的政策和法规。就国家宏观支农政策方面，应该制定财政支农政策、计划支农政策、信贷支农政策、利用外资支农政策、扶贫支农政策、保险支农政策、科技支农政策等。就市场保护支农政策方面，应该制定价格和管理政策，确定最低收购保护价和生产资料供给价。就收入支持政策方面，应制定直接和间接的收入支持政策。 四、具体的国内支持政策调整 根据《农业协定》可否予以减让的划分，农业的国内支持政策主要分为“绿箱”政策、“黄箱”政策、“蓝箱”政策、特殊及差别待遇政策和微量允许政策5类。就中国而言，由于承诺《农业协定》所要求削减的“黄箱”政策支持量为零，微量允许政策支持量达成为农产品产值的8.5％，同时放弃给予发展中国家的特殊及差别待遇政策，因此，所允许的“黄箱”政策支持量的上限就为8.5％。这样，在《农业协定》规则下，中国可以使用的国内支持政策就只剩下3类：“绿箱”政策、“蓝箱”政策和8.5％的微量允许“黄箱”政策。 (一)农业“绿箱”政策调整。农业“绿箱”政策是中国加入WTO后农业支持政策的主要方向。与发达国家成员国相比，中国目前的农业“绿箱”政策主要存在两个问题：农业“绿箱”政策支持总量相对较低，管理体制不完善。农业“绿箱”政策支持结构不合理。因此，在总量上增加投入，从结构上调整和完善，将是今后中国农业“绿箱”政策调整的基本方向。按照WTO“绿箱”政策的要求，调整财政支农投入结构，增加政府对农民的生产和服务支出，增设产品检验、市场信息、营销服务专项资金，把农业国内支持的重点逐步由流通环节转移到生产环节。 第一，加强“绿箱”政策中的政府一般性服务。一是加大对农业基础设施建设。包括基本农田、水利设施、技术推广；病虫害防治和生态环境的建设投资和专项资金，改善农业生产条件，增强抗御自然灾害的能力，稳定和保护粮食等大宗农产品生产能力。在实施过程中，一定要进行严格管理，做到财政支出专项专用，防止流出农业部门；二是加强农业科技研究和教育培训投入，尤其是加大对农民的文化教育培训的投入，努力提高农民素质，逐步建立有利于农民企业家成长的教育培训机制；三是建立健全农产品的质量标准体系和检测体系，建立对农产品质量等的无偿检验制度；四是加强农产品市场体系和信息网络建设，引导农民有意识调整农业结构；五是完善农业服务站的建设，加强农业服务站对农民进行农业技术、市场信息等各方面知识的传播。 第二，建立农业结构调整支持体系。加入WTO后，中国农业结构将按照比较优势进行调整，在调整过程中，一些农民的短期利益将可能受到损失，另一方面，结构调整本身又需要大量资金支撑，因此，应设立政府向农民提供农业结构调整的投资补贴，以促进农业产业化经营和农产品加工业的发展。 第三，调整粮食安全储备制度。在目前中国的“绿箱”支持政策中，粮食安全储备支出占了1／4多，仅次于政府的一般服务项目，远远高于一些设立粮食安全储备支持的国家，这不仅加大了国家的财政负担，而且也相对缩小了“绿箱”政策中其他支持的支出。在加入WTO后，应借鉴发达国家的经验，适当减少国家的粮食储备，而通过国家补贴、农民自主储备的方法。这样，既可以减轻财政负担，也可以保障粮食安全。 第四，逐步建立农业收入支持体系。政府要逐步建立政策性的农业保险机制，以及对农民、低收入者的直接补贴制度。如果国家有补贴财力的话，可参照美国的脱钩补贴的方式，对农民进行补贴，计算补贴的基础可以采用税费改革中采用的土地面积和常年产量之积，即将费改税后的计税依据标准直接变为补贴标准。在对农民进行直接补贴时，由中央政府首先按核定的基期数额对地方政府进行转移支付，然后由地方政府对农民进行直接支付。 第五，建立农业可持续发展支持体系。结合目前中国西部大开发的战略的实施，通过设立政府向农民提供生态环境保护的投资补贴，以及加大农村能源和生态农业示范过程的投资力度，来保护生态环境，促进农业的可持续发展。 (二)农业“蓝箱”政策调整。“蓝箱”政策是《农业协定》允许免于减让的“黄箱”政策支持。这些支持是因政府限制生产某些农产品而给予的补贴，包括对生产者的直接支付。一般来说，黄箱限制生产的补贴要成为“蓝箱”政策还需满足下列条件之一：(1)根据固定面积或者产量提供的补贴；(2)根据基期生产水平的85％或85％以下所提供的补贴；(3)按牲畜的固定头数所提供的补贴。 “蓝箱”政策的实施具有相当的灵活性。目前，一些发达国家在调整国内支持时，都开始利用“蓝箱”政策来规避“黄箱”政策的削减，如欧盟在共同农业政策改革中将其1995年的补偿支付纳入了“蓝箱”政策，美国则将其1995年的差价支付纳入了“蓝箱”政策。限产计划中国目前已经使用，但对限产计划的补贴却尚未列入财政预算。加入WTO后应考虑适当启用该项政策，尤其是在用足8.5％的微量允许标准后，“蓝箱”政策将是“黄箱”调整的一个主要方向。 (三)微量允许的农业“黄箱”政策调整。微量允许标准是中国农业“黄箱”政策的上限。当前中国的“黄箱”政策在基期农业总产值中只占3.3％，这与8.5％的微量允许标准量相比还有比较大的利用空间，因此，中国今后“黄箱”政策的调整方向应该是在用足用好“黄箱”政策支持空间的基础上进行结构调整。 一是调整农产品价格支持方式。在深化农产品流通体制改革的基础上，调整农产品支持和补贴结构，提高补贴效率，逐步减少对农产品流通环节的补贴，把支持重点转向农民。将现有的国家用于粮食、棉花流通的补贴，转为政府对农民无偿提供种植大宗农产品(粮、棉、油)的补贴；二是增加给予农业贷款的财政贴息，扩大支持农业生产的贴息贷款的范围；三是改革农业税收制度。结合当前的费改税工作，切实减轻农民负担；四是完善农业生产资料的价格补贴政策，扩大提供低价化肥、农药、农膜、农用油、农业机械的支出。

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