盘点屠宰行业的两会声音——屠宰立法

　　立法现状

　　目前我国屠宰行业立法方面，仅有国务院发布的《生猪屠宰管理条例》（以下简称“条例”），条例自1998年施行以来，已经2007年和2011年两次修订。2008年商务部制定实施了《生猪屠宰管理条例实施办法》（以下简称“办法”），将条例进一步细化，使之具有可操作性。条例、办法自实施以来，对于加强生猪屠宰管理，保证生猪产品质量，保障人民群众身体健康发挥了积极作用。

　　立法原因

　　⑴屠宰和肉品卫生管理较好的国家和地区都是通过屠宰立法，治理和管理屠宰业。如英国130多年前就制定了世界上第一部《屠宰场法》，美国1891年制定了《肉类检验法》，日本、香港制定了《屠宰场法》，欧洲制定了《保护屠宰用动物欧洲公约》、新加坡制定了《有益健康的肉类和鱼类（屠宰场）法》等。

　　⑵条例存在诸多缺陷。一是条例只是一部行政法规，立法层次和处罚权限较低。打击犯罪往往以罚代法，违法成本低，成为加工病死猪、制售注水肉、添加瘦肉精等现象屡禁不止的原因。日本的《屠宰场法》明确规定，没有经过批准设置屠宰场的、以食用目的在屠宰场外进行宰杀的，要处三年以下的徒刑，而我国的条例中对于私屠乱宰并没有设置明确的处罚依据，对这种行为的处罚还要借助其他法律法规，如食品安全法等。二是条例管理范围窄。除了目前政府的定点屠宰场外，36%的牛、羊、鸡等民间屠宰都未在监管范围之内。尽管一些地方政府对生猪以外的畜禽屠宰作出了规定，但地方颁布的管理办法位次低，缺乏对畜禽屠宰主体行为的制约。一些地方虽然实行牛、羊定点屠宰，但由于法律不健全，行政执法人员怕引起行政诉讼，只管理、不处罚，甚至不敢管、不敢罚，致使一些地方牛、羊、禽屠宰市场比较混乱，肉品安全质量令人担忧。三是立法范围仅限于规范屠宰加工环节，未涵盖肉品后续流通环节，而肉品流通市场的混乱并不亚于屠宰市场。我国虽然有食品卫生法、产品质量法、动物防疫法等相关配套法律，但往往难以顾及肉类流通中出现的许多复杂情况和特殊问题。

　　⑶时机已成熟。2013年3月，十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，明确了食品安全监管主要由农业、食药两部门负责，规定农业部门负责农产品质量安全监督管理，将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部，包括起草相关法律法规草案，制定配套规章、规范，制定行业发展规划，负责行业统计，负责屠宰环节质量安全监督管理。目前，商务部与农业部已完成了生猪屠宰监督管理职责移交工作，随着监管体制的理顺，肉产品全产业链的质量安全管理可以得到实现。

　　代表建议

　　冯平（第十届至第十二届全国政协委员，中国肉类食品综合研究中心总工程师）

　　2003年：建议国家尽快制定“畜禽屠宰法”，全面规范猪、牛、羊、禽屠宰行为，坚决取缔滥宰，严格执法，对违法者加大处罚力度，使之心存畏惧，从源头上消灭产生食品安全危害的风险。

　　2004年：尽快制定“畜禽屠宰法”，与国际接轨。

　　2009年：建议全面取消代宰，明晰屠宰场对其产品的责任，尽快完善相关法律法规，适时出台“屠宰法”。

　　2012年：认为屠宰应该是有具体的法规规定，内容应该有可操作性，建议将国际上广泛采用的屠宰企业的肉品安全责任保障制度、安全风险评估制度、预警制度等都写入法规。

　　2014年：尽快出台“畜禽屠宰法”，填补立法空白。将国际广泛采用的安全责任保障、安全风险评估、安全预警、安全危机处理、事故处理、事故赔偿、责任追究、缺陷产品召回等重要内容写入该法。将建立肉类食品安全追溯体系以及病死畜禽，废弃物和屠宰污水的处理、动物福利等有关内容写进该法。同时，配套相关法规，依法行政，有效监督。

　　曹家富（第十届全国人大代表，河南华英禽业集团董事长）

　　2007年：建议我国应尽早制定一部“畜禽屠宰及肉类产品流通法”，对屠宰厂的设置和肉类的生产经营作出严格规定，把屠宰和肉品流通环节全面纳入法制轨道，从而保障肉品质量符合食用卫生标准，促进我国肉类产品的生产发展和走向国际市场。

　　高洪（第十届、第十一届全国人大代表，云南农业大学教授）

　　2011 年：为了我国的肉食品安全，适应加入世贸组织后国际贸易的需要，建议制定出台“动物屠宰法”，以填补这一立法空白。目前没有一部法律对畜牧业生产和肉品销售等进行统一规范，所以必须单独立法，绝不是其他法规可以包容或替代的。

　　万隆（第九届至第十二届全国人大代表、双汇集团董事长）

　　2013年：应尽快出台“屠宰法”，依法治理屠宰行业，实现屠宰业的依法、有序、健康发展，保障肉品安全。

　　2014年：呼吁将屠宰立法。

　　胡季强（全国人大代表、浙江康恩贝集团有限公司董事长）

　　2015年：建议人大尽快制定《禽畜屠宰法》，规范屠宰市场，加大惩处力度，提升检验能力，保证肉品质量，保障人民群众的食肉安全。 

　　落实情况

　　农业部已启动《畜禽屠宰管理条例》立法工作。2014年5月5日，农业部办公厅发布“关于征求《畜禽屠宰管理条例（草案）（征求意见稿）》的通知，《条例（征求意见稿）》共7章57条，其中明确规定：国家实行畜禽定点屠宰制度；县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调、本行政区域内的畜禽屠宰管理工作；国务院畜牧兽医主管部门负责全国畜禽屠宰的行业管理工作；推行畜禽定点屠宰厂场分级管理制度；畜禽定点屠宰厂场、点应当对畜禽屠宰活动和畜禽产品质量安全负责等内容。

　　农业部发布的关于做好畜禽屠宰行业管理工作的通知中，2015年强调要加快《畜禽屠宰管理条例》立法进程，2016年则进一步指出要加快推进《畜禽屠宰管理条例》立法工作。

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