发展生猪产业稳定猪肉价格的财政思考

　　近年来，为解决生猪市场价格周期性波动，“肉贵伤民”与“猪贱伤农”现象交替出现的问题，国家出台了一系列扶持生猪生产、流通的财政支持政策，取得一定成效，但也暴露出不少问题。近日，财政部经济建设司会同湖南省财政厅，以该省为典型，对我国生猪市场运行情况以及扶持生猪产业发展的财政政策进行了系统梳理和认真研究，并从财政角度就如何发展生猪产业、稳定猪肉价格进行了一些思考。

　　政策扶持促进了生猪产业发展，但也暴露了一些问题

　　为促进生猪生产，保证市场供给，2007年国务院发布《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》（国发〔2007〕22号），提出了一系列综合应对措施，并相继出台了号称“十全大补”的约10项财政补贴政策，基本覆盖了生猪生产、繁育、防疫、宰杀、流通等各个环节。以湖南省为例，2012年中央财政安排生猪补贴该省各类生猪补贴13.78亿元，平均每头出栏生猪补贴17.18元，其中：生猪调出大县奖励资金5.86元、生猪标准化规模养殖场建设资金2.74元、生猪良种补贴资金0.71元、能繁母猪及育肥猪保险补贴2.43元、能繁母猪补贴资金3.49元、屠宰环节无害化处理1.08元、规模场病死猪无害化处理0.71元、强制扑杀及基层动物防疫补助经费0.36元、生猪信息监测预警经费0.03元。补贴政策之外，国家还通过安排储备对市场进行调控，平均每储备1公斤冻猪肉，每年需承担利息费用及亏损约2.7元。

　　以市场化、规模化为方向，重构政府支持生猪产业发展的政策体系

　　生猪是一种重要而特殊的商品，一方面，它具有一般商品的共同属性，市场运行受价值规律调节；另一方面，自古“猪粮安天下”，生猪市场的稳定与否对于民生保障、三农发展甚至国家稳定都有着十分重大的影响。因此，实现生猪产业的良性发展必须坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，在此基础上，政府对市场失灵的领域和环节给予支持，将有形的手和无形的手相结合，构筑竞争有序、波动有度的生猪市场体系。

　　推动生猪产业规模化、产业化发展

　　规模化、产业化是未来生猪产业发展的大势所趋，也是解决我国生猪市场波动大问题的根本途径。一方面，要大力推动生产规模化，重点是支持发展农业专业合作社，通过采取金融、财政、税收等方面的扶持政策，鼓励农民通过开展合作经营，做大生猪养殖规模，实现规模经济；另一方面，要完善生猪产业化链条，重点是鼓励大型龙头企业开展生猪产、销、加工一体化经营，提高生猪产业的现代化程度，并成为解决生猪市场波动以及食品安全问题的有效抓手。

　　建立完善生猪保险制度

　　实行生猪保险是发达国家的普遍做法，也是保护生猪生产者利益，实现产业稳定、健康发展的有效的市场化手段。目前，我国生猪保险仍处于起步阶段，险种少，赔付比例低。借鉴主要发达国家的做法，应逐步增加险种，提高赔付比例，探索与产量挂钩及与收益挂钩等不同形式的赔付模式，并建立“生产者为主负担、政府适当补助、保险公司适当让利”的保费缴纳机制。鉴于目前我国生猪生产规模化水平较低，市场风险更大，在生猪保险政策实施初期，政府应适当提高补贴比例，以调动保险公司、生产者的参与积极性。未来随着我国生猪产业规模化程度不断提高，可适当调低政府保费补贴的比例。

　　调整完善生猪储备政策

　　鉴于生猪不易储存的物理特性，大量储备不仅成本高也难以起到调控市场的作用。因此，应调整国家生猪储备政策的功能定位，主要定位于应急保供。同时，按照中央和地方事权划分，建立中央储备与地方储备相结合的储备政策体系。中央储备主要定位于全国性的应急保供，保持适当数量的冻肉储备规模，取消活体储备；地方储备主要定位于保证区域内市场供应，由各地结合生产、消费及财力等情况统筹确定储备规模及吞吐时机。

　　探索开展期货交易

　　生猪期货是一种市场化的工具，在美国等畜牧业发达国家，已具有非常成熟的实践经验。由于生猪期货能够提供未来1年到1年半的生猪市场价格预测信息，可为生猪养殖户、养殖企业提供有效的价格参考，从而减少生产的盲目性，同时，通过将期货交易与现货交易相结合，也可建立较为稳定的上下游链条，有效回避价格波动风险，锁定预期利润。鉴于目前我国生猪生产主体众多，较分散、规模小，很难实现标准化交割订单，在国内全面开展生猪期货交易的条件尚不成熟，可尝试在局部地区、部分规模生产者当中逐步建立生猪产品远期交易制度，并为期货交易市场的建立积累经验。

责任编辑：龚胡